59호[연재] 교원의 정치 기본권은 어쩌다 사라졌을까 (진냥)

교원의 정치 기본권은 어쩌다 사라졌을까

 

진냥(희진) jinnyang3@gmail.com

본지 편집위원. 고양이 세 분을 모시고 초등 교사로 생계를 유지합니다. 교사라고 밝혔을 때 ‘요즘 학생들 말 안 듣는다면서요?’라는 혐오 발언을 듣지 않을 수 있는 세상에 살고 싶습니다.

 


‘정치적 중립성’, 권리의 언어에서 위협의 언어로

 

3.15 부정 선거가 시작이었다. 나는 4.19혁명의 발단이 3.15 부정 선거라는 것은 해마다 학생들에게 가르쳤지만, 교사와 공무원의 정치 기본권을 제한하는 법 또한 3.15 부정 선거로 인해 생겨났다는 것은 알지 못했다.


3.15 부정 선거를 수행한 것은 공무원들이었다. 당시 내무부는 전국의 각 공공 기관과 공무원들을 동원하여 조직적으로 수개월간 선거 부정을 저질렀다. 선거 때에 닥쳐서 투표용지를 바꿔치기만 한 것이 아니다. 1959년 11월 전국 경찰을 대상으로 대대적인 인사이동을 실시하여 연고지를 중심으로 경찰서장들을 배치하고 전국의 읍, 면, 동 단위까지 공무원 친목회를 조직해 사전 선거 운동에 노력을 기울였다. 공무원들은 저항할 수 없었고 저항하지 못했다. 교사와 일선 공무원들을 흔히 정부의 말단이라고 한다. 뇌는 직접 움직이지 않는다. 결국 무엇인가를 행하는 것은 몸의 말단들이다. 교사와 공무원들의 몸을 통해 3.15 부정 선거는 이루어졌고 옳지 않은 일로부터 일선 공무원들은 보호받지 못했다. 그래서 1960년 6월 15일 〈헌법〉에는 공무원의 정치적 중립성 보장이 신설된다.

 

〈헌법〉 제27조 ② 공무원의 정치적 중립성과 신분은 법률의 정하는 바에 의하여 보장된다.(신설 1960.6.15.)

 

서술어에 주목할 필요가 있다. ‘보장된다.’ 이는 권리의 언어다. 공무원이 정치적 중립을 지켜도 그 신분을 법률로 보장한다는 의미다. 그러나 지금은 정반대로 쓰이고 있다. 공무원은 정치적 중립성을 지키지 않을 때 그 신분을 위협당하고 있다. 헌법의 이 조항이 제정 초기의 취지와 현재의 의미가 달라진 유일한 예는 아니다. 〈세계 인권 선언〉에도 유사한 예가 있다.

 

〈세계 인권 선언〉 제26조

모든 사람은 교육받을 권리가 있다. 초등교육과 기초교육은 무상이어야 하며, 특히 초등교육은 의무적으로 실시해야 한다. 부모는 자기 자녀가 어떤 교육을 받을지 ‘우선적으로 선택할 권리’가 있다.

 

이 내용은 2차 세계 대전의 반성으로부터 유래했다. 전쟁 당시 나치는 부모보다 국가의 선택권을 더 앞세웠고 국가의 이름으로 가족을 떨어뜨려 놓는 교육을 행했다. 국가폭력으로부터 부모가 자녀를 보호할 수 있어야 한다는 문제의식에서 〈세계 인권 선언〉 제26조가 나왔다. 그러나 지금과 같은 시대, 이 조항은 부모의 의지보다 자녀가 자기 자신의 의지로 교육을 선택할 수 있는 권리가 있다는 내용으로 수정되어야 한다는 지적이 있다. 상황에 따라 법규들은 바뀌어 해석될 수 있다. 시대의 흐름에 따라 법규가 수정되어야 하는 이유다. 법이 존재하는 이유는 누군가를 통제하기 위해서가 아니라 서로의 권리를 보호하고 보장하기 위해서인 만큼, 통제와 권리 제약에만 쓰이고 있는 법규들은 그 필요성을 다시 가늠해 보아야 한다. 〈헌법〉에 등장하는 공무원의 정치적 중립성처럼 말이다.

 

 

교사의 정치적 자기결정권을 묻어 버린 ‘교육의 정치적 중립성’

 

1963년 12월 17일 개정된 〈헌법〉에는 정치적 중립성이 조금 다르게 등장한다. ‘교육의 정치적 중립성은 보장되어야 한다’는 조항(제27조)이 그것이다. 공무원에게 중립성을 보장하는 것은 사람의 권리를 보장하는 것이다. 그러나 교육의 중립성이 보장‘되어야 한다’는 조항은 사람의 권리가 아니다. 교사 그리고 교직원들로 하여금 교육의 정치적 중립성을 조성하고 유지할 책무를 가지게 한 것이다. 이러한 〈헌법〉 개정에 따라 1963년 〈국가공무원법〉과 〈지방공무원법〉이 개정되었고 공무원의 정치적 중립 위반에 대한 형사 처벌이 정해진다. 교사 및 공무원의 정당 가입이 금지되고 정치 행위가 전면적으로 제한되기 시작한 것도 이때이다.


교육의 중립성보다 공무원의 정치적 중립성 권리 보장이 더 먼저 제정되었다는 것은 매우 중요한 지점이다. 중립을 지키는 것 역시 정치적 판단이다. 공무원이 국가 권력에 대해 정치적 자기결정권을 침해받기 쉬우니 그에 대한 보호를 법으로 보장한 것이었다. 공무원의 정치적 자기결정권을 강조했던 〈헌법〉이 개정 과정에서 ‘교육의 중립성’에 그것을 묻어 버린 격이다. 즉, 1963년 이전까지는 공무원이나 교원을 외압으로부터 보호하기 위한 정치적 중립 규정이 이때부터 공무원과 교원의 정치적 기본권을 제한하는 방식으로 변형된 것이다.


이후 여러 차례 교원 및 공무원의 정치 기본권에 대한 사회적 논의가 있어 왔다. 1990년대에는 교원 및 공무원의 노동3권 보장과 연계되어 정치 기본권 논의가 많이 이루어져 왔고 2000년대에 들어서면서는 초·중등 교원의 정당 가입과 선거 운동 등에 대한 헌법 소원과 국가인권위원회 권고 등이 이어졌다. 그러나 법률 개정은 이루어지지 않았고 〈국가공무원법〉, 〈지방공무원법〉, 〈정당법〉, 〈정치자금법〉, 〈공직선거법〉 등에 의해 교원과 공무원의 정치적 자유는 제한되고 있다.

 


교사들의 정치 기본권을 찾기 위한 움직임

 

2017년 교사의 정치적 기본권을 제한하고 있는 법률들에 대한 헌법 재판을 청구하자고 사람들이 모이기 시작했다. 곽노현 씨와 강신만 씨가 앞장섰고 교사 1,068명이 ‘교사정치기본권찾기연대’에 이름을 올리고 재판 비용 모금에 참여했다. 그중에는 나도 있었다. 하지만 나는 헌법 재판의 당사자가 되지 못했다. 헌법 소원의 청구 기간은 그 사건이 발생한 날로부터 1년 이내, 그리고 기본권 침해 사유를 안 날로부터 90일 이내이기 때문에 신규 교사만이 소송을 제기할 수 있었기 때문이다. 발령받은 첫해에 국가를 상대로 소송을 제기할 신규 교사를 찾는 것은 쉽지 않았다. 그런 과정들을 거쳐 2018년 9명의 이름으로 헌법 재판을 신청했고 2020년 4월 23일. 헌법재판소가 판결을 내놓았다.


한계가 있긴 했으나 분명히 역사적인 판결이었다. 헌법재판소는 2014년 〈정당법〉과 〈공직선거법〉에 대해 재판관 전원 일치로 합헌 판결을 한 판례가 있다. 그 판례를 뒤집고, 교사가 정치 단체 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 〈국가공무원법〉 제65조 1항 등에 대해 재판관 6 대 3 의견으로 ‘위헌’을 결정한 것이다. 〈국가공무원법〉이 교사의 정치 기본권을 침해하고 있고 이것이 위헌이라는 판결이 처음으로 이루어진 것이다. 구체적으로는 〈국가공무원법〉과 〈정당법〉상의 교원의 정당 가입 제한은 합헌으로, 정당 외 정치 단체의 결성과 가입 제한은 위헌으로 판결하여 결과적으로 ‘부분 위헌’ 판결이 내려졌다.

 

이 판결에 대해 교총은 긍정적으로 평했다. 조성철 교총 대변인은 “교원의 정치 기본권은 단계적으로 확대해 나가는 것이 맞다”며 “교원의 정치 활동을 우려하는 국민의 우려를 불식하고 정치 상황이 개선됐을 때 점진적으로 넓혀 나가는 방향으로 가야 하기에 헌재의 판단을 존중해야 맞다고 본다”고 헌재 판결을 존중한다는 입장을 밝혔다.❹ 반면에 전교조 부대변인은 정당 가입과 단체 행동 등은 다 합헌 판결을 하고 정당 외의 ‘정치 단체’라는 모호한 개념에 대해서만 위헌 판결을 내려 실제로 얼마나 효과가 있을지 모르겠다는 의문을 제기했다.


역시나 나쁜 예감은 틀리지 않는다고 이 틈을 치고 들어온 정부 부처가 있었다. 인사혁신처가 9월 25일 〈국가공무원법〉 일부 개정안을 입법 예고했다. 4월에 있었던 헌재 판결은, 〈국가공무원법〉 조항은 가입이 금지되는 대상을 ‘정당이나 그 밖의 정치 단체’로 규정하고 있는데, 정치 단체와 비정치 단체를 구별할 수 있는 기준이 모호하다는 것을 지적하며 모호한 기준을 근거로 권리를 제한하고 통제하는 것은 옳지 않다고 밝힌 내용이 있었다. 이에 호응하여 인사혁신처가 어떤 단체들을 금지하려고 하는지 구체적으로 법을 통해 밝히겠다며 개정안을 낸 것이다. 교사정치기본권찾기연대는 보도 자료와 선언문을 내고 인사혁신처의 개정안에 반발했다.

 

인사혁신처는 지난 4월 헌법재판소 판결(2018헌마551)을 왜곡하고 있다. 지난 4월 헌법재판소는 교사들에게 〈그 밖의 정치 단체〉에 대해 금지하는 조항은 〈명확성 원칙 위배〉와 〈과잉 금지 원칙 위배〉 두 가지 근거로 위헌 판결을 했다. 그럼에도 불구하고 〈과잉 금지 원칙 위배〉에 대한 판결은 쏙 빼고 〈명확성 원칙 위배〉에 대한 판결만을 근거로 입법을 추진하겠다는 것이다.

 

인사혁신처의 개정안을 보고 가장 처음 든 생각은 ‘치사하다’였다. ‘지금 법이 헌법에 안 맞아서 고치라고? 그래 고칠게! 단, 고치기만 하면 되니까 내 맘대로.’ 이런 식이랄까. 교원의 권리 제한이 과도하다는 헌재 판결의 취지는 찾아볼 수 없고 ‘더 정확하게 제한해 줄게~’라는 식의 개정안이라니.

특히 내 관심을 끄는 부분이 있었다. 교사와 공무원에게 제한되는 활동이라고 밝힌 내용 중 제3호. 〈정치자금법〉에 따른 후원회.

 

1. 〈정당법〉에 따른 정당 및 당헌ㆍ당규에 따른 정당의 조직

2. 〈정당법〉에 따른 창당준비위원회

3. 〈정치자금법〉에 따른 후원회

4. 〈공직선거법〉에 따른 선거 운동 기구

5. 그 밖에 특정 정당 또는 선출직 공무원, 법률에 따른 공직 선거에서의 당선인·후보자·예비 후보자 등 특정인을 지지하거나 반대하는 것을 목적으로 하는 단체

- 인사혁신처 개정안에서 교사의 가입이 금지되는 단체 목록

 

많은 사람들이 아직 기억할 것이다. 이명박 정부 시절, 많은 교사들이 진보 정당에 후원금을 냈다가 해임되고 정직을 당했다. 그래서 〈정치자금법〉은 교직 사회에서 아직 풀리지 않은, 아픈 매듭이다. 당시 교과부는 민주노동당과 진보신당에 후원한 교사들을 징계하라고 압박했다. 검찰은 〈정치자금법〉 위반으로 민주노동당과 진보신당 관계자들도 무더기 기소했다. 교원의 징계는 교육감들에게 그 권한이 있으므로 교과부의 시정 명령은 교육지방자치제에 맞지 않는 월권행위였다. 하지만 교과부는 시정 명령 등을 동원해 교사 징계를 계속 요구했고 시·도 교육감들은 당비와 후원금을 납부한 교사들에게 〈국가공무원법〉상 공무원의 성실 의무, 품위 유지 의무, 정치 운동 금지의 의무를 위반했다며 해임과 1~3개월의 정직 처분을 내렸다. 기소된 사람만 1,920명이었다. 당시 여러 정당들과 시민사회단체들이 징계 유예를 요구하며 최소한 법원 판결은 기다리자고 호소하였고 민주노동당은 “선관위가 후원 당원은 적법하다고 해석해 주어 그것을 바탕으로 후원 당원 제도를 만든 것”이라고 해명했으나 법원의 판결이 나기 전에 징계부터 내려졌다. 앞서 이야기한 2014년 헌법 소원이 이 사건을 배경으로 이루어진 것이다.


그때 나도 후원하던 정당이 있었다. 교사가 되기 전 나는 사회당 당원이었고 교사가 되고 나서 후원 당원으로 변경하였다. 매달 1만 원씩의 후원금을 내기로 약정했지만 대부분 통장에 잔액이 없어 이체가 되지 않았다. 교사가 되고 나서 활동에 제약이 생겼고 그렇게 몇 해가 지난 상황에서 당에 큰 애정이 있다고 말하기엔 어려웠던 것 같다. 그런데 갑자기 연락이 왔다. 민주노동당과 진보신당에 이어 사회당에도 후원한 교사들의 추적이 들어오고 있다고. 그래서 중앙당 서버를 비롯해 모든 기록에서 정보를 삭제했다는 내용이었다. 그 순간 어떤 느낌이 있었다. 그냥 어리둥절해서 당황한 거에 가까웠지만 겁이 나거나 한 것은 아니었다. ‘내가 뭘 잘못했다고 그렇게까지?’라는 의아함에 더 가까웠다. 그리고 그 의아함은 시간이 지날수록 모욕감에 가까워져 갔다.


당시 국회의원이던 이정희 씨는 한나라당을 후원한 교사들의 명단을 공개했다. 왜 이들은 징계하지 않느냐고. 하지만 그 역시 모욕적이었다. 나는, 우리는, 교사와 공무원들은 왜 저렇게 이름이 까발려져야 하나. 대체 우리가 무엇을 했길래 파면되고 해임되어야 하나. 다른 사람의 돈을 빼앗거나 횡령한 것도 아닌데.


한편으로 생각하면 교사와 공무원 사회 전체에 대한 끔찍한 생각도 든다. 10대 시절까지 정치적 기본권이 박탈되어 있다가 20대 초·중반에 투표 한두 번 해 보고 교사나 공무원이 된 사람들은 정년 퇴임할 때까지 정치 기본권을 가지지 못한다. 그런 사람이 대부분인 집단이 정치적 시민이라는 감각을 과연 가질 수 있을까? 과연 의사소통과 정책 결정을 할 수 있을까?


프랑스, 독일, 뉴질랜드, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴, 오스트리아는 정당 가입은 물론 공무원의 정치 활동을 폭넓게 인정하며 미국, 영국, 일본은 공무원의 특정 정치 활동은 제한하나 정당 가입은 허용한다. 공무원과 교원의 정치 활동에 대해 강력하게 제한하는 일본의 경우에도 형사 처벌이라는 제재 방식은 취하고 있지 않다.

 


내 세계에는 정당이 존재하지 않았다

 


부산대 일반사회교육학과 강사 오승호는 개정된 사회과 교육과정 정치 영역 내용 체계표를 놓고 ‘대의 민주주의를 그렇게 강조하면서 내용에 정당이 없는’ 아이러니를 지적한다. 선거와 참여를 강조하고 ‘시민은 정치 참여를 통해 다양한 정치 활동을 한다’고 하지만 선거와 정치 활동의 가장 큰 장인 정당은 교육과정에서 다루지 않는다는 것이다. 이 말을 듣고 얼마나 충격을 받았던지 모른다. 적어도 10년은 3.15부터 시작해서 대통령 직선제에 이르는 한국 민주주의 현대사를 수업에서 가르쳐 왔다. 선거가 있는 해에는 교실에서 모의 선거도 하고 모두 후보가 돼서 공약도 만들어 보고 별별 걸 다 해 봤다. 하지만 ‘정당’을 배우고 가르쳐야 한다는 생각을 해본 적이 없었다. 대의 민주주의가 직접 민주주의만큼 그 본연의 역할을 하려면 정당의 활성화가 관건인데, 정당에 가입할 수도 정당을 후원할 수도 없는 나는 정당을 떠올리지조차 못한 것이다. 내 세계에는 정당이 존재하지 않았다.


내 머릿속 세계에서만 그런 것이 아니다. 현실에서도 SNS에서 정치인의 발언에는 ‘좋아요’ 한번 누르기가 쉽지 않다. 머릿속에서 해도 될지 아닐지, 진자처럼 생각이 몇 번이나 오간다. 실제로 SNS의 ‘좋아요’나 리트윗으로 징계받은 공무원들이 있으니까 막연한 불안감은 아니다. 이런 불안감을 느껴야 하는 것은 모욕적이고 분명한 권리 침해다.


학생에게 정당을 가르쳐야 하니 내게 정치 기본권이 있어야 한다고 생각하진 않는다. 그건 부수적인 효과다. 더 이상 정당과 정치 활동이 머릿속에 존재하지 않는 사람으로 살고 싶지 않다. 무엇보다 내가 진짜 세상에서 진짜 주권자로 살고 싶다. 정치적 권리를 향유하며 정치적으로 행위하며 살고 싶다.


2020년 10월 13일부터 11월 12일까지 공무원과 교사의 정치 기본권 보장에 대한 법률 개정 국회 청원이 진행되어, 11월 4일 기준 10만 명을 달성했다. 부분 위헌 헌재 판결을 발판 삼아 인사혁신처 개정안을 철회시키고 정치적 중립성의 원래의 의미를 찾도록 하는 움직임이다. 모든 교원과 공무원들이 이 일에 관심을 가지고 움직이길 바란다. 권리의 침해로부터 벗어나길 바란다. 물론 내게 정치 기본권이 생기더라도 난 여전히 정당 활동을 하지 않고 아무 변화도 없을 수도 있다. 혹은 모든 정당을 다 공개 비판하거나 모두 다 좋다고 지지할 수도 있다. 그것은 나의 결정이니까. 나의 정치적 자기결정권이니까. 이제 법이 바뀔 때다. 공무원에게 정치 기본권을!



❶ 강경선(2014), 〈공무원과 교사의 정치적 기본권 회복〉, 한국교육개발원 교육정책단 포럼.

❷ 김선화(2020), 〈교원의 정치적 자유 제한과 헌법 재판소 결정 - 쟁점과 입법 과제〉, 《이슈와 논점》, 1716.

❸ 교원의 정당 및 정치 단체 결성·가입 사건 판결문(헌재 2020. 4. 23. 2018헌마 551).

❹ 〈뉴스1〉 , “교사 정당 가입 금지 ‘합헌’에 교총 “존중” 전교조 “실망””, 2020년 4월 23일.

❺ 교사정치기본권찾기연대 보도 자료, 2020년 9월 28일.

❻ 징계부터 내려진 후 재판 과정들이 이어졌다. 당시 교사들이 많이 조명되었으나 교사가 아닌 공무원들에 대한 징계와 재판도 많이 있었다. 특히 노회찬 진보신당 대표에게 후원금을 낸 판사가 있었고 관련하여 대법원 윤리감사관실의 내사가 있었다. 그 결과 ‘징계할 일은 아니다’고 판단하고 조사를 마무리했다.

교사들의 재판도 양측의 항소로 대법원까지 이어졌다. 그러나 판결은 일관되지 않았다. 2013년 대법원은 민주노동당에 후원금을 내 해임 처분을 받은 교사 8명이 충북 교육감을 상대로 낸 해임 처분 등 취소 소송에서 원고 승소 판결한 원심을 확정하고 징계가 부당하다고 판결했다. 반면 2014년 대법은 민주노동당에 가입하거나 정기적으로 후원한 제주 전교조 교사와 일반직 공무원 10명에 대해 유죄를 인정한 원심을 확정했다. 재판 결과도 달랐고 승소하더라도 복직이 한꺼번에 되지 않았다. 일부는 해임된 후 소송을 제기하여 복직하고 다시 징계 절차를 거쳐 경징계를 받는 경우도 있었다.

❼ 김선화(2020), 앞의 논문.

❽ 손형섭(2013), 〈일본에서 교원의 정치적 활동에 관한 연구〉, 《공법학연구》, 14(2).


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