특집 | 민주 진보 교육감은 지속가능한가
교육감 선거 제도, 어떻게 고쳐 쓸 것인가
김범주 89category@gmail.com
교육 분야 연구자
주민직선제의 문제는 맞는가?
2026년 6.3 지방 선거에서 교육감 선거는 어김없이 ‘무효표 선거’로 기록됐다. 전체 투표의 4.0%가 무효표였다. 시ㆍ도지사 선거의 약 2.5배다. 경남에서는 무효표가 1ㆍ2위 표차의 10배, 대전에서는 5.7배로 나타났다. 당선자 16명 가운데 12명의 득표가 과반에 미치지 못했고, 대전교육감은 27.5% 득표만으로 당선되기도 했다. 진영별 후보 단일화 과정에서 파열음도 유난히 컸다. 단일화 방식을 둘러싼 공방은 물론, 합의 번복과 파기, 사후 불복이 곳곳에서 이어졌다. 그러므로 다시 교육감 주민직선제 무용론이 제기된 것이 그다지 억울할 일도 아니다.
사실 교육감 선거는 주민에게 높은 정보 비용을 요구한다. 정당을 배제하고, 기초지방자치단체에서의 구성도 배제한 채 주민직선으로 치러지기 때문이다. 유권자에게 ‘정당’은 후보자 정보를 직관적으로 알 수 있는 표지가 되는데, 무소속 후보자가 무엇을 하려는지를 알아내려면 유권자 스스로 일정한 추가 비용을 치러야 한다.❶ 광역 단위 선거이므로 후보와 유권자의 거리도 가깝지 않다.
무효표와 낮은 인지도는 이 정보 비용의 산물이다. 정보 비용이 구조적으로 발생하는 맥락적 사실을 배제한 숫자를 들어 “교육감 주민직선제가 문제야!”라고 눙치는 담론은 원인과 증상을 혼동하는 것이다. 불가피하게 정당을 배제한 설계가 만든 비용에 관하여 논급하면서, 집행기관의 주민 대표성과 민주적 정당성을 약화하자고 주장하는 셈이기 때문이다.
현행 제도의 뼈대: 정당 없는 주민직선제
교육감 주민직선제는 2006년 12월 20일 전부 개정된 「지방교육자치에 관한 법률」에 따라 2007년 1월 1일부터 시행되었고, 이에 따라 2010년 전국 동시 지방 선거부터 광역단체장 등의 선거와 함께 치르게 되었다. 종전까지 학교운영위원회 위원 등 선거인단에 의한 간선제 실시 과정에서 발생한 부정 시비, 학교별 편 가르기, 주민 대표성 미흡 등의 문제를 생각하면❷ 주민직선제로의 전환 자체는 큰 진전이었다.
그러나 여느 공직 선거와 비슷한 외관을 갖추면서도, 교육과 정치의 관계를 고려해 현재까지 정당 배제 장치는 유지되고 있다.
첫째, 후보 자격 제한이다. 법 제24조 제1항은 후보자 등록 신청 개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아닐 것을 요구한다.
둘째, 법 제46조는 정당의 후보자 추천(제1항)과 정당 대표자·간부·당원의 선거 관여(제2항), 그리고 후보자가 특정 정당의 지지·추천을 표방하는 행위(제3항)를 금지한다.
셋째, 투표 용지에 기호가 없고, 후보자 게재 순위를 자치구·시·군의회의원 지역 선거구별로 돌려 배열하는 순환 배열, 이른바 교호순번제가 적용된다(제48조 제3항).
교호순번제 도입 경위는 입법자의 정당 배제 취지에도 불구하고 유권자가 정당과 기호에 의존해 투표해 온 역설을 보여 준다. 순환 배열 방식을 도입하는 2014년 2월 법률을 개정한 이유는 “유권자들이 교육 관련 선거의 투표 용지에 기재된 후보자의 게재 순위를 정당 기호순으로 오해한다는 문제점을 개선하기 위하여”였다.❸ 기호 효과, 즉 후보자 게재 순위를 자치구·시·군의회의원 지역 선거구별로 순환하여 모든 후보가 공평하게 누리게 한다는 발상이었다.
선거 과정에서 정당을 배제하였다고 정파성으로부터 진공 상태였던 것도 아니다. 직선제가 도입되고 지난 20년간 교육감 선거는 사실상 진보 진영과 보수 진영의 후보 대결, 그리고 그 후보가 되기 위한 단일화 경쟁을 반복해 왔다. 정당 배제가 헌법상 교육의 정치적 중립성 원리를 구현하기 위한 방식이라는 이해도 있다.❹ 그러나 현존하는 정파 간 권력 경쟁을 인정하면서도, 정작 유권자에게는 지방 공권력을 구성하는 데 가장 기초가 되는 정보를 제한하거나 왜곡된 방식으로 제공하는 것이 타당한지는 충실히 검토되지 못했다. 궁극적으로 교육의 정치적 중립성은 가치 중립적인 진리교육을 보장하여 국민의 교육기본권을 실현하기 위한 전제인데,❺ 그 실현 수단을 두고 제한된 정보와 협소한 대안 안에서 순환론적 오류만을 반복해 온 것은 아닌지 반성도 필요하다.
지방교육자치는 누가 하는 것인가?
이번 선거에도 후보 단일화를 위한 진영 내 경선은 본 선거의 중요 변수가 되었다. 파열음도 작지 않았다. 서울에서는 진보 진영 경선에서 탈락한 후보들이 투표 관리의 하자를 문제 삼아 단일화 기구를 수사 의뢰했고, 그중 한 후보는 독자 출마해 9.55%를 득표했다. 반면, 보수 진영에서는 경선 방식을 다툰 효력 정지 가처분 신청이 기각되고 막판 협상마저 결렬돼 4명이 완주했다. 대전에서는 진보 진영 경선 결과에 승복하지 않은 후보가 독자 완주했고, 본선에서 진보 후보는 0.63%p 차로 패했다.
관례화된 교육감 후보자의 단일화 경선은 제도적 근거가 없는 신사협정이다. 예컨대, 정당 추천 후보는 「공직선거법」 제57조의2에 따라 당내 경선을 치르고, 선출되지 않은 경선 후보자는 같은 선거구에 후보자로 등록할 수 없다. 절차적 엄정성과 결과의 구속력을 담보하는 것이다. 그러나 어디까지나 정당의 공직 선거 후보자 추천을 전제하는 것이므로, 정당 추천 자체가 금지된 교육감 선거의 진영별 단일화에는 적용될 수 없다. 서울과 대전 등에서 경선 불복이나 독자 출마가 가능했던 것도 후보자 개인의 의사보다 정당 정치로부터 유리된 선거 구조 때문은 아닌지 질문해 볼 수 있다. 후보자 간 사적 협상에서 승복의 강제력이나 조정의 정당성은 누구로부터 담보되고 있는가? 현실에서 국가가 관여하지 않으면서 두텁게 사회적으로 지지를 받는 공적(public)❻ 공간이나 조직이 존재하는지도 불분명하다.
문제의 뿌리는 “교육자치란 누구에 의한 자치인가?”라는, 우리가 좀처럼 등한시하는 물음과도 관련이 있다. 지방교육자치는 주민이 교육 사무를 스스로 결정한다는 의미로서 ‘주민’의 자치(지방자치)와 교육이 정치와 일반행정으로부터 독립하여 스스로 다스린다는 의미로서 교육이라는 ‘영역’의 자치(교육자치)가 결합한 것이다.❼ 우리 제도와 담론은 오랫동안 후자에 무게를 실어 왔다. 일반행정과의 분리·독립, 별도의 집행기관, 정당 배제가 모두 그 연장선에 있다. 말하자면, 지방교육자치의 의미를 주민이 교육을 자치하는 것이 아니라 ‘교육계’가 자치하는 것으로 잘못 이해해 온 경향이 있다. 후보 간 사적 협상에 관여하는 기구도 이른바 ‘교육계’를 자칭하는 일부 인사와 유관 조직으로 구성되어 왔다.
특정한 ‘영역’에 대한 자치라고 하더라도, 지방자치단체 기관에 권한을 위임하여 공권력을 구성하도록 하는 일은 오로지 주민만이 할 수 있다. 그러므로 교육행정이라고 하더라도 주민의 민주적 통제에서 벗어나서는 아니 된다. 교육감이라는 기관이 주민의 직접 대표자인 지방의회에 의해 통제되도록 한 것도 같은 원리이다. 그러니까 지방교육자치는 교육자가 하는 것이 아니라는 점은 너무나 분명하다. 헌법상 교육의 전문성과 정치적 중립성은 자치의 과정에서 지향해야 할 내용상의 요청이지, ‘교육계’가 자치하도록 정당화하는 근거가 아니다. 이 둘을 구분하지 못해 온 이래, ‘무정당’이나 일반의 어떤 것으로부터 ‘독립’한 상태가 끊임없이 교조화되어 왔고, 정작 주권자인 주민은 불가피하게 선거에서 대상화될 수밖에 없는 지경에 이르렀다고 본다.
거론되는 대안들, 그리고 주민 통제의 약화
교육감 주민직선제의 대안으로 줄곧 시도지사 러닝메이트제에 관한 논급이 있다. ‘러닝메이트’는 정확히는 동시 선출 방식이 아니라, 시도지사 당선자가 선거 시 지명했던 후보자를 교육감으로 임명하는 방식이다. 교육감의 사망·사퇴·퇴직 시에도 시도지사가 후임자를 임명하게 된다. 사실상의 임명제다. 근본적으로 교육감 선임에 관한 주민의 결정을 시도지사에게 어느 정도 위임하게 된다.❽ 교육감은 지명권자인 시도지사에게 정치적으로 의존하게 되고, 교육재정과 인사 등 교육행정 전반이 일반행정에 종속될 위험이 있다. ‘지방자치’의 요구를 절대시하여 지방자치단체장이나 지방의회가 교육감의 선발을 무조건적으로 좌우하는 방식은 헌법적으로 허용될 수 없다는 헌법재판소의 설시와도 충돌할 여지가 있다.❾
무엇보다 주민의 처지에서 보면, 러닝메이트제는 교육 사무에 관한 집행기관을 직접 선택하거나 심판할 경로가 사라지는 셈이 된다. 시도지사 선거에 교육 사무도 부수시키면, 교육 정책에 대한 평가가 시정 전반에 대한 평가에 매몰되거나 침식될 여지도 있다. 후보자 간 사적 협상 과정에서 발생하는 문제나 무효표 등 ‘깜깜이 선거’ 문제를 해결하려는 비용으로는, 주민이 스스로 반납해야 할 주권 행사의 대가가 크다.
차라리 정당 공천 주민직선제
교육감 선거에 제기되는 문제의 상당수는 주민직선제를 유지하면서 정당 공천을 허용하는 것으로 해소될 여지가 있다고 본다. 이유는 네 가지다.
첫째, 정보 단서를 회복하는 것이다. 정당은 유권자가 후보자의 노선과 정책 지향을 저비용으로 식별할 수 있는 가장 익숙한 표지이다. 깜깜이 투표와 무효표, 이름값이나 게재 순서에 좌우되는 왜곡이 완화될 여지가 있다.
둘째, 책임성이다. 후보 검증과 공천은 물론이고, 실정에 대한 사후 심판까지 정당이라는 조직에 귀속시킬 수 있다.
셋째, 비용과 조직이다. 정당의 인프라를 활용하면 후보자 개인이 떠안아 온 광역 단위 선거의 비용과 진입장벽이 낮아질 수 있다.
넷째, 후보 조정의 제도화다. 앞서 본 단일화 파열음은 당내 경선이라는 규칙 있는 절차로 흡수될 수 있다. 말하자면, 규칙도 책임도 없는 사적 협상을 공적 절차로 대체하는 것인데, 정작 이점은 그간의 논의에서 좀처럼 부각되지 못했다.
물론 정당 공천은 교육을 정당 정치에 얼마간 예속시키는 측면이 있다. 그러나 교육이 정치와 정당으로부터 완전히 자유로울 수 있는가? 지금의 ‘무정당’ 설계하에서도 교육감 선거는 이미 진영 대결로 치러져 왔고, 다만 규칙도 책임도 없는 형태가 정당화되어 왔을 뿐이다. 외견상 교육과 정치 관계를 통제하는 정당 관여 배제 원칙을 완화하되, 주권자인 주민이 직접 통제할 가능성을 고도화하는 방식을 검토하는 편이 정직하다고 본다.
헌법상 교육의 정치적 중립성에 관한 문제는 여전히 남아 있다. 그러나 이 중립성이 곧 정당 배제를 의미하는지는 다시 따져 봐야 한다. 헌법재판소는 교육감 후보자의 정당원 경력 제한을 헌법의 직접 요청으로서가 아니라 입법 목적을 달성하는 적절한 방법인지를 묻는 과잉 금지 심사로 다루어 왔고, 지방교육자치기관의 구성 방식 일반도 입법부에 주어진 합리적인 재량 내지 입법 형성권의 범위와 한계 내의 문제로 판단해 왔다.❿ 헌법 규정으로부터 정당 배제가 직접 도출될 수 있다면 수단의 적합성이 검토될 이유는 없었을 것이다.
간단히 말해서, 대통령이 국가의 교육 사무를 관장한다고 해서 이 사실만으로 교육의 중립성이 침해된다고 보지는 않는다. 다만 헌법재판소가 “교육감 선거 과정에서 정당의 관여를 철저히 배제함으로써 교육의 정치적 중립성을 확보하려는 공익”을 강조한 결정도 있으므로,⑪ 정당 배제 여부가 입법 재량의 영역이라는 판단은 이들 판시를 함께 놓고 별도로 논증이 필요하다.
한 걸음 더: 합의제 기구, 그리고 기초 단위 교육 사무
더 근본적으로는 광역 단위 독임제 교육감이라는 기존의 틀 자체가 검토될 필요가 있다. 우리 지방자치체는 광역과 기초의 2수준 계층제를 취하고 있는 반면, 교육만은 광역 수준에서 단일한 하나의 기관으로 구성되고 있다. 그러다 보니 하나의 자리를 둘러싼 진영 간 승자독식 경쟁이 치열해진 측면도 없지 않다. 정치적 중립이 요구되는 행정 기관은 대개 합의제 형태를 띤다는 점에서 지방교육자치에도 합의제 집행기관인 교육위원회가 필요하다는 견해⑫나, 러닝메이트제 비판론이 궁극적 대안으로 제시하는 합의제 교육위원회로의 전환⑬도 참고할 필요가 있다.
비교론적 관점에서 보아도 그렇다. 미국에서 지방교육자치가 작동하는 골간은 ‘교육위원회(Board of Education)’라고 할 수 있다. 일본 역시 크게 다르지 않다.⑭ 미국의 경우 1만여 개 교육구 대부분에서 주민이 교육위원회를 직선으로 구성하고, 그 위원회가 전문 행정가인 교육감(superintendent)을 임명해 집행을 맡긴다. 일본은 지방 공공 단체의 장이 의회의 동의를 얻어 임명하는 합의제 집행기관인 교육위원회가 교육 사무를 관장한다. 어느 쪽이든 독임제가 아닌 기구를 통해 관장하고 있다.
지방의 교육 사무로서 기초지방자치단체를 배제하는 문제도 있다. 현행 교육감은 시도 광역 단위에서 선출되는데, 전술한 정보 비용과 고비용, 주민과의 원격성 문제와 매우 관련 깊다. 기초 수준에서 교육 사무를 담당하지 않는다면, 생활권 자치가 이루어지기 어렵다. 미국의 교육구 10곳 중 약 8.4곳은 학생 수 5,000명 미만을 관할하고 있다는 점을 참고할 필요도 있다.⑮ 말하자면, 정당 공천 주민직선제가 독임제라는 현행 틀 안에서 정보와 책임을 회복하는 당장의 개선이라면, 합의제 기구화와 기초 단위화는 장기적인 지방교육자치의 과제라고 본다. 서로 배치되거나 모순되지도 않는다. 다만, 후자는 지방교육자치 구조와 교육지원청 체계 전반의 재설계까지 요구하므로, 이 글에서는 방향을 적어 두는 데 그치고자 한다.
지방교육자치는 누가 하는 것인가? 주민이 하는 것이라는 당연한 사실로부터 제도 고쳐 쓰기를 검토해야 한다. 선거 방식의 변경이 필요하다면 주민직선으로부터 확보되는 민주적 정당성을 유지하면서 정당 공천을 통해 정보 비용, 책임성 또는 책무성 문제를 완화하는 대안이 우선 고려될 필요가 있다. 나아가 합의제 집행기관의 설치를 통해 헌법상 교육의 정치적 중립성 문제에 응답하고, 광역과 기초 수준 모두에서 교육 사무를 분담할 수 있도록 재구성하는 방향을 이제는 진지하게 검토할 때가 되었다.
➊ 정당 표지가 유권자의 정보 비용을 낮추는 단서(cue)로 기능한다는 논의는 [Anthony Downs(1957), An Economic Theory of Democracy, Harper and Row, 98쪽], [Samuel Popkin(1991), The Reasoning Voter, University of Chicago Press, 7쪽, 62-64쪽], [Arthur Lupia(1994), 〈Shortcuts Versus Encyclopedias: Information and Voting Behavior in California Insurance Reform Elections〉, American Political Science Review, 88(1), 63-76쪽] 등 참조.
➋ 2005년 4월 19일 백원우 의원이 대표 발의한 지방교육자치에 관한 법률 일부 개정 법률안(의안번호 171679)의 제안 이유 참조.
➌ 「지방교육자치에 관한 법률」(2014년 2월 13일 법률 제12394호로 개정된 것)의 개정 이유 참조.
➍ 헌법재판소는 교육감 선거운동에서 후보자의 과거 당원 경력 표시를 금지한 규정을 합헌으로 판단하면서, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성은 “교육행정의 수행 과정에서만 지켜야 하는 가치가 아니고, 교육행정의 수장인 교육감을 선출하는 과정에서도 당연히 고려되어야 하는 가치”라고 설시했다. 이상에 관하여 헌법재판소 2011. 12. 29. 선고 2010헌마285 전원재판부 결정 참조.
➎ 헌법재판소 1992. 11. 12. 선고 89헌마88 전원재판부 결정 등 참조. 교육의 정치적 중립성이 교육의 자주성 보장의 전제가 되고 교육의 자주성이 교육의 전문성 보장의 전제가 되며, 이것이 가치 중립적인 진리교육을 통해 국민의 교육기본권 실현으로 이어진다는 구조에 대해서는 [김범주(2025), 〈교육내용·교육행정의 정치적 중립성에 관한 판례와 결정〉, 《교육의 정치적 중립성》, 살림터, 199쪽] 참조.
➏ 이때의 ‘공적(public)’이란 국가 기구와 개념적으로 구별되는 영역을 가리킨다. 공론장 이론에서 하버마스는 국가권력이 정치적 공론장의 집행자일 뿐 그 일부는 아니라고 했고(Jürgen Habermas(1974), 〈The Public Sphere: An Encyclopedia Article(1964)〉, New German Critique, 3, 49쪽), 프레이저는 공론장이 국가가 아니라 국가에 대한 평형추로 기능할 수 있는, 비공식적으로 결집된 비정부적 담론 의견이라고 했으며(Nancy Fraser(1990), 〈Rethinking the Public Sphere〉, Social Text, 25/26, 75쪽), 테일러는 공론장을 정치권력 바깥의(extrapolitical) 세속적 공통 공간으로 규정했다(Charles Taylor(1993), 〈Modernity and the Rise of the Public Sphere〉, The Tanner Lectures on Human Values, 14, University of Utah Press, 242쪽).
➐ 헌법재판소는 지방교육자치가 중앙 권력에 대한 지방적 자치로서의 속성과 「헌법」 제31조 제4항이 보장하는 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 구현하기 위한 문화적 자치로서의 속성을 동시에 지니는 ‘이중의 자치’라고 설시한 바 있다. 이에 대해서는 [헌법재판소 2000. 3. 30. 선고 99헌바113 전원재판부 결정, 판례집 12-1, 368-369쪽] 참조.
➑ 러닝메이트제가 사실상 지명제로서 교육감의 시도지사 의존을 낳아 교육의 정치적 중립성과 자주성을 저해한다는 지적이 있다. 이에 대해서는 [음선필(2023), 〈러닝메이트제 교육감 선출 방식에 대한 검토〉, 《홍익법학》, 24(2), 65-66쪽] 참조.
➒ 헌법재판소는 지방교육자치가 ‘민주주의·지방자치·교육 자주’라는 세 가지 헌법적 가치를 골고루 만족시켜야 하며, ‘지방자치’의 요구를 절대시하여 지방자치단체장이나 지방의회가 교육위원·교육감의 선발을 무조건적으로 좌우하는 방식은 헌법적으로 허용될 수 없다고 판시했다. 이에 대해서는 앞의 99헌바113 결정(주 7) 참조.
➓ [헌법재판소 2008. 6. 26. 선고 2007헌마1175 전원재판부 결정, 판례집 20-1, 460쪽], [헌법재판소 2002. 3. 28. 선고 2000헌마283·778(병합) 전원재판부 결정, 판례집 14-1, 211쪽], [헌법재판소 2009. 9. 24. 선고 2007헌마117 등 전원재판부 결정, 판례집 21-2, 709쪽] 등 참조.
⑪ 앞의 2010헌마285 결정(주 4) 참조.
⑫ [송기창(2017), 〈교육감 주민직선제의 쟁점과 개선 방안〉, 《교육정치학연구》, 24(2), 22쪽], [김학성(2017), 〈교육감 선출과 지방의회 일치형 교육위원회 제도에 대한 비판적 연구〉, 《강원법학》, 50, 340-341쪽] 등 참조.
⑬ 음선필(2023), 앞의 글(주 8), 72-73쪽.
⑭ 일본은 「지방교육행정의 조직 및 운영에 관한 법률」에 따라 모든 도도부현과 시정촌에 교육위원회를 두고, 교육장과 위원은 지방 공공 단체의 장이 의회의 동의를 얻어 임명한다.
⑮ Jeffrey R. Henig(2024), 〈School Governance In Flux: The Changing Landscape and How it Matters〉, Paper presented at the 30th Anniversary International Conference of the Korean Politics of Education Association.
교육공동체벗은
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교육 전문 매체인 격월간 《오늘의 교육》을 펴내고, 세상의 변화에 기여할 수 있는 책을 만들고 있습니다. 대안적인 삶을 함께 꿈꾸고 공부하고 실천하기 위해 다양한 형태의 크고 작은 모임도 꾸려 가고 있습니다.
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격월간 《오늘의 교육》과 교육 관련 책들을 발행하며 다양한 모임들을 꾸리고 진행하고 있습니다. 《오늘의 교육》은 손쉬운 희망과 위로를 건네지 않고 정직하게 현실을 바라보고 기록하는 매체가 되고자 애써 왔습니다. 다양한 이들의 목소리를 통해 오늘날 교육 현장의 현실을 증언하고 새로운 철학과 방법을 치열하게 모색하고 있습니다. 책상에 ‘널브러진’ 학생들, 스펙 경쟁에 시달리는 청년들의 삶의 문제는 입시 경쟁을 완화하고 ‘진보 교육감’이 등장하면 해결되는 게 아니라 그동안 우리가 살아온 근대적인 삶의 방식을 총체적으로 성찰하고 바꾸어 나가는 데서 풀어 갈 수 있다고 보았습니다.
이런 문제의식은 교육의 생태적 전환, 교육과 페미니즘, 마을과 학교, 광장과 민주시민교육, 4차 산업 혁명과 교육의 시장화라는 기획으로 계속해서 이어 가고 있습니다. 다양한 강연과 연수, 포럼 등을 통해 교육 현안을 고민하고 공부하는 자리도 마련하고 있습니다. ‘교육 불가능의 시대’와 ‘교육의 생태적 전환’ 등의 주제로 전국을 순회한 〈이 시대 교육 포럼〉, 순종적인 교사이기만을 강요받는 불의한 시대에 불온한 교사를 꿈꾸자며 모인 〈불온한 교사 양성 과정〉, 교육과 삶의 생태적 전환을 고민하는 이들이 모여 함께 농사를 짓는 〈교육농〉 등입니다.
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사실 교육감 선거는 주민에게 높은 정보 비용을 요구한다. 정당을 배제하고, 기초지방자치단체에서의 구성도 배제한 채 주민직선으로 치러지기 때문이다. 유권자에게 ‘정당’은 후보자 정보를 직관적으로 알 수 있는 표지가 되는데, 무소속 후보자가 무엇을 하려는지를 알아내려면 유권자 스스로 일정한 추가 비용을 치러야 한다.❶ 광역 단위 선거이므로 후보와 유권자의 거리도 가깝지 않다.
무효표와 낮은 인지도는 이 정보 비용의 산물이다. 정보 비용이 구조적으로 발생하는 맥락적 사실을 배제한 숫자를 들어 “교육감 주민직선제가 문제야!”라고 눙치는 담론은 원인과 증상을 혼동하는 것이다. 불가피하게 정당을 배제한 설계가 만든 비용에 관하여 논급하면서, 집행기관의 주민 대표성과 민주적 정당성을 약화하자고 주장하는 셈이기 때문이다.
현행 제도의 뼈대: 정당 없는 주민직선제
교육감 주민직선제는 2006년 12월 20일 전부 개정된 「지방교육자치에 관한 법률」에 따라 2007년 1월 1일부터 시행되었고, 이에 따라 2010년 전국 동시 지방 선거부터 광역단체장 등의 선거와 함께 치르게 되었다. 종전까지 학교운영위원회 위원 등 선거인단에 의한 간선제 실시 과정에서 발생한 부정 시비, 학교별 편 가르기, 주민 대표성 미흡 등의 문제를 생각하면❷ 주민직선제로의 전환 자체는 큰 진전이었다.
그러나 여느 공직 선거와 비슷한 외관을 갖추면서도, 교육과 정치의 관계를 고려해 현재까지 정당 배제 장치는 유지되고 있다.
첫째, 후보 자격 제한이다. 법 제24조 제1항은 후보자 등록 신청 개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아닐 것을 요구한다.
둘째, 법 제46조는 정당의 후보자 추천(제1항)과 정당 대표자·간부·당원의 선거 관여(제2항), 그리고 후보자가 특정 정당의 지지·추천을 표방하는 행위(제3항)를 금지한다.
셋째, 투표 용지에 기호가 없고, 후보자 게재 순위를 자치구·시·군의회의원 지역 선거구별로 돌려 배열하는 순환 배열, 이른바 교호순번제가 적용된다(제48조 제3항).
교호순번제 도입 경위는 입법자의 정당 배제 취지에도 불구하고 유권자가 정당과 기호에 의존해 투표해 온 역설을 보여 준다. 순환 배열 방식을 도입하는 2014년 2월 법률을 개정한 이유는 “유권자들이 교육 관련 선거의 투표 용지에 기재된 후보자의 게재 순위를 정당 기호순으로 오해한다는 문제점을 개선하기 위하여”였다.❸ 기호 효과, 즉 후보자 게재 순위를 자치구·시·군의회의원 지역 선거구별로 순환하여 모든 후보가 공평하게 누리게 한다는 발상이었다.
선거 과정에서 정당을 배제하였다고 정파성으로부터 진공 상태였던 것도 아니다. 직선제가 도입되고 지난 20년간 교육감 선거는 사실상 진보 진영과 보수 진영의 후보 대결, 그리고 그 후보가 되기 위한 단일화 경쟁을 반복해 왔다. 정당 배제가 헌법상 교육의 정치적 중립성 원리를 구현하기 위한 방식이라는 이해도 있다.❹ 그러나 현존하는 정파 간 권력 경쟁을 인정하면서도, 정작 유권자에게는 지방 공권력을 구성하는 데 가장 기초가 되는 정보를 제한하거나 왜곡된 방식으로 제공하는 것이 타당한지는 충실히 검토되지 못했다. 궁극적으로 교육의 정치적 중립성은 가치 중립적인 진리교육을 보장하여 국민의 교육기본권을 실현하기 위한 전제인데,❺ 그 실현 수단을 두고 제한된 정보와 협소한 대안 안에서 순환론적 오류만을 반복해 온 것은 아닌지 반성도 필요하다.
지방교육자치는 누가 하는 것인가?
이번 선거에도 후보 단일화를 위한 진영 내 경선은 본 선거의 중요 변수가 되었다. 파열음도 작지 않았다. 서울에서는 진보 진영 경선에서 탈락한 후보들이 투표 관리의 하자를 문제 삼아 단일화 기구를 수사 의뢰했고, 그중 한 후보는 독자 출마해 9.55%를 득표했다. 반면, 보수 진영에서는 경선 방식을 다툰 효력 정지 가처분 신청이 기각되고 막판 협상마저 결렬돼 4명이 완주했다. 대전에서는 진보 진영 경선 결과에 승복하지 않은 후보가 독자 완주했고, 본선에서 진보 후보는 0.63%p 차로 패했다.
관례화된 교육감 후보자의 단일화 경선은 제도적 근거가 없는 신사협정이다. 예컨대, 정당 추천 후보는 「공직선거법」 제57조의2에 따라 당내 경선을 치르고, 선출되지 않은 경선 후보자는 같은 선거구에 후보자로 등록할 수 없다. 절차적 엄정성과 결과의 구속력을 담보하는 것이다. 그러나 어디까지나 정당의 공직 선거 후보자 추천을 전제하는 것이므로, 정당 추천 자체가 금지된 교육감 선거의 진영별 단일화에는 적용될 수 없다. 서울과 대전 등에서 경선 불복이나 독자 출마가 가능했던 것도 후보자 개인의 의사보다 정당 정치로부터 유리된 선거 구조 때문은 아닌지 질문해 볼 수 있다. 후보자 간 사적 협상에서 승복의 강제력이나 조정의 정당성은 누구로부터 담보되고 있는가? 현실에서 국가가 관여하지 않으면서 두텁게 사회적으로 지지를 받는 공적(public)❻ 공간이나 조직이 존재하는지도 불분명하다.
문제의 뿌리는 “교육자치란 누구에 의한 자치인가?”라는, 우리가 좀처럼 등한시하는 물음과도 관련이 있다. 지방교육자치는 주민이 교육 사무를 스스로 결정한다는 의미로서 ‘주민’의 자치(지방자치)와 교육이 정치와 일반행정으로부터 독립하여 스스로 다스린다는 의미로서 교육이라는 ‘영역’의 자치(교육자치)가 결합한 것이다.❼ 우리 제도와 담론은 오랫동안 후자에 무게를 실어 왔다. 일반행정과의 분리·독립, 별도의 집행기관, 정당 배제가 모두 그 연장선에 있다. 말하자면, 지방교육자치의 의미를 주민이 교육을 자치하는 것이 아니라 ‘교육계’가 자치하는 것으로 잘못 이해해 온 경향이 있다. 후보 간 사적 협상에 관여하는 기구도 이른바 ‘교육계’를 자칭하는 일부 인사와 유관 조직으로 구성되어 왔다.
특정한 ‘영역’에 대한 자치라고 하더라도, 지방자치단체 기관에 권한을 위임하여 공권력을 구성하도록 하는 일은 오로지 주민만이 할 수 있다. 그러므로 교육행정이라고 하더라도 주민의 민주적 통제에서 벗어나서는 아니 된다. 교육감이라는 기관이 주민의 직접 대표자인 지방의회에 의해 통제되도록 한 것도 같은 원리이다. 그러니까 지방교육자치는 교육자가 하는 것이 아니라는 점은 너무나 분명하다. 헌법상 교육의 전문성과 정치적 중립성은 자치의 과정에서 지향해야 할 내용상의 요청이지, ‘교육계’가 자치하도록 정당화하는 근거가 아니다. 이 둘을 구분하지 못해 온 이래, ‘무정당’이나 일반의 어떤 것으로부터 ‘독립’한 상태가 끊임없이 교조화되어 왔고, 정작 주권자인 주민은 불가피하게 선거에서 대상화될 수밖에 없는 지경에 이르렀다고 본다.
거론되는 대안들, 그리고 주민 통제의 약화
교육감 주민직선제의 대안으로 줄곧 시도지사 러닝메이트제에 관한 논급이 있다. ‘러닝메이트’는 정확히는 동시 선출 방식이 아니라, 시도지사 당선자가 선거 시 지명했던 후보자를 교육감으로 임명하는 방식이다. 교육감의 사망·사퇴·퇴직 시에도 시도지사가 후임자를 임명하게 된다. 사실상의 임명제다. 근본적으로 교육감 선임에 관한 주민의 결정을 시도지사에게 어느 정도 위임하게 된다.❽ 교육감은 지명권자인 시도지사에게 정치적으로 의존하게 되고, 교육재정과 인사 등 교육행정 전반이 일반행정에 종속될 위험이 있다. ‘지방자치’의 요구를 절대시하여 지방자치단체장이나 지방의회가 교육감의 선발을 무조건적으로 좌우하는 방식은 헌법적으로 허용될 수 없다는 헌법재판소의 설시와도 충돌할 여지가 있다.❾
무엇보다 주민의 처지에서 보면, 러닝메이트제는 교육 사무에 관한 집행기관을 직접 선택하거나 심판할 경로가 사라지는 셈이 된다. 시도지사 선거에 교육 사무도 부수시키면, 교육 정책에 대한 평가가 시정 전반에 대한 평가에 매몰되거나 침식될 여지도 있다. 후보자 간 사적 협상 과정에서 발생하는 문제나 무효표 등 ‘깜깜이 선거’ 문제를 해결하려는 비용으로는, 주민이 스스로 반납해야 할 주권 행사의 대가가 크다.
차라리 정당 공천 주민직선제
교육감 선거에 제기되는 문제의 상당수는 주민직선제를 유지하면서 정당 공천을 허용하는 것으로 해소될 여지가 있다고 본다. 이유는 네 가지다.
첫째, 정보 단서를 회복하는 것이다. 정당은 유권자가 후보자의 노선과 정책 지향을 저비용으로 식별할 수 있는 가장 익숙한 표지이다. 깜깜이 투표와 무효표, 이름값이나 게재 순서에 좌우되는 왜곡이 완화될 여지가 있다.
둘째, 책임성이다. 후보 검증과 공천은 물론이고, 실정에 대한 사후 심판까지 정당이라는 조직에 귀속시킬 수 있다.
셋째, 비용과 조직이다. 정당의 인프라를 활용하면 후보자 개인이 떠안아 온 광역 단위 선거의 비용과 진입장벽이 낮아질 수 있다.
넷째, 후보 조정의 제도화다. 앞서 본 단일화 파열음은 당내 경선이라는 규칙 있는 절차로 흡수될 수 있다. 말하자면, 규칙도 책임도 없는 사적 협상을 공적 절차로 대체하는 것인데, 정작 이점은 그간의 논의에서 좀처럼 부각되지 못했다.
물론 정당 공천은 교육을 정당 정치에 얼마간 예속시키는 측면이 있다. 그러나 교육이 정치와 정당으로부터 완전히 자유로울 수 있는가? 지금의 ‘무정당’ 설계하에서도 교육감 선거는 이미 진영 대결로 치러져 왔고, 다만 규칙도 책임도 없는 형태가 정당화되어 왔을 뿐이다. 외견상 교육과 정치 관계를 통제하는 정당 관여 배제 원칙을 완화하되, 주권자인 주민이 직접 통제할 가능성을 고도화하는 방식을 검토하는 편이 정직하다고 본다.
헌법상 교육의 정치적 중립성에 관한 문제는 여전히 남아 있다. 그러나 이 중립성이 곧 정당 배제를 의미하는지는 다시 따져 봐야 한다. 헌법재판소는 교육감 후보자의 정당원 경력 제한을 헌법의 직접 요청으로서가 아니라 입법 목적을 달성하는 적절한 방법인지를 묻는 과잉 금지 심사로 다루어 왔고, 지방교육자치기관의 구성 방식 일반도 입법부에 주어진 합리적인 재량 내지 입법 형성권의 범위와 한계 내의 문제로 판단해 왔다.❿ 헌법 규정으로부터 정당 배제가 직접 도출될 수 있다면 수단의 적합성이 검토될 이유는 없었을 것이다.
간단히 말해서, 대통령이 국가의 교육 사무를 관장한다고 해서 이 사실만으로 교육의 중립성이 침해된다고 보지는 않는다. 다만 헌법재판소가 “교육감 선거 과정에서 정당의 관여를 철저히 배제함으로써 교육의 정치적 중립성을 확보하려는 공익”을 강조한 결정도 있으므로,⑪ 정당 배제 여부가 입법 재량의 영역이라는 판단은 이들 판시를 함께 놓고 별도로 논증이 필요하다.
한 걸음 더: 합의제 기구, 그리고 기초 단위 교육 사무
더 근본적으로는 광역 단위 독임제 교육감이라는 기존의 틀 자체가 검토될 필요가 있다. 우리 지방자치체는 광역과 기초의 2수준 계층제를 취하고 있는 반면, 교육만은 광역 수준에서 단일한 하나의 기관으로 구성되고 있다. 그러다 보니 하나의 자리를 둘러싼 진영 간 승자독식 경쟁이 치열해진 측면도 없지 않다. 정치적 중립이 요구되는 행정 기관은 대개 합의제 형태를 띤다는 점에서 지방교육자치에도 합의제 집행기관인 교육위원회가 필요하다는 견해⑫나, 러닝메이트제 비판론이 궁극적 대안으로 제시하는 합의제 교육위원회로의 전환⑬도 참고할 필요가 있다.
비교론적 관점에서 보아도 그렇다. 미국에서 지방교육자치가 작동하는 골간은 ‘교육위원회(Board of Education)’라고 할 수 있다. 일본 역시 크게 다르지 않다.⑭ 미국의 경우 1만여 개 교육구 대부분에서 주민이 교육위원회를 직선으로 구성하고, 그 위원회가 전문 행정가인 교육감(superintendent)을 임명해 집행을 맡긴다. 일본은 지방 공공 단체의 장이 의회의 동의를 얻어 임명하는 합의제 집행기관인 교육위원회가 교육 사무를 관장한다. 어느 쪽이든 독임제가 아닌 기구를 통해 관장하고 있다.
지방의 교육 사무로서 기초지방자치단체를 배제하는 문제도 있다. 현행 교육감은 시도 광역 단위에서 선출되는데, 전술한 정보 비용과 고비용, 주민과의 원격성 문제와 매우 관련 깊다. 기초 수준에서 교육 사무를 담당하지 않는다면, 생활권 자치가 이루어지기 어렵다. 미국의 교육구 10곳 중 약 8.4곳은 학생 수 5,000명 미만을 관할하고 있다는 점을 참고할 필요도 있다.⑮ 말하자면, 정당 공천 주민직선제가 독임제라는 현행 틀 안에서 정보와 책임을 회복하는 당장의 개선이라면, 합의제 기구화와 기초 단위화는 장기적인 지방교육자치의 과제라고 본다. 서로 배치되거나 모순되지도 않는다. 다만, 후자는 지방교육자치 구조와 교육지원청 체계 전반의 재설계까지 요구하므로, 이 글에서는 방향을 적어 두는 데 그치고자 한다.
지방교육자치는 누가 하는 것인가? 주민이 하는 것이라는 당연한 사실로부터 제도 고쳐 쓰기를 검토해야 한다. 선거 방식의 변경이 필요하다면 주민직선으로부터 확보되는 민주적 정당성을 유지하면서 정당 공천을 통해 정보 비용, 책임성 또는 책무성 문제를 완화하는 대안이 우선 고려될 필요가 있다. 나아가 합의제 집행기관의 설치를 통해 헌법상 교육의 정치적 중립성 문제에 응답하고, 광역과 기초 수준 모두에서 교육 사무를 분담할 수 있도록 재구성하는 방향을 이제는 진지하게 검토할 때가 되었다.
➊ 정당 표지가 유권자의 정보 비용을 낮추는 단서(cue)로 기능한다는 논의는 [Anthony Downs(1957), An Economic Theory of Democracy, Harper and Row, 98쪽], [Samuel Popkin(1991), The Reasoning Voter, University of Chicago Press, 7쪽, 62-64쪽], [Arthur Lupia(1994), 〈Shortcuts Versus Encyclopedias: Information and Voting Behavior in California Insurance Reform Elections〉, American Political Science Review, 88(1), 63-76쪽] 등 참조.
➋ 2005년 4월 19일 백원우 의원이 대표 발의한 지방교육자치에 관한 법률 일부 개정 법률안(의안번호 171679)의 제안 이유 참조.
➌ 「지방교육자치에 관한 법률」(2014년 2월 13일 법률 제12394호로 개정된 것)의 개정 이유 참조.
➍ 헌법재판소는 교육감 선거운동에서 후보자의 과거 당원 경력 표시를 금지한 규정을 합헌으로 판단하면서, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성은 “교육행정의 수행 과정에서만 지켜야 하는 가치가 아니고, 교육행정의 수장인 교육감을 선출하는 과정에서도 당연히 고려되어야 하는 가치”라고 설시했다. 이상에 관하여 헌법재판소 2011. 12. 29. 선고 2010헌마285 전원재판부 결정 참조.
➎ 헌법재판소 1992. 11. 12. 선고 89헌마88 전원재판부 결정 등 참조. 교육의 정치적 중립성이 교육의 자주성 보장의 전제가 되고 교육의 자주성이 교육의 전문성 보장의 전제가 되며, 이것이 가치 중립적인 진리교육을 통해 국민의 교육기본권 실현으로 이어진다는 구조에 대해서는 [김범주(2025), 〈교육내용·교육행정의 정치적 중립성에 관한 판례와 결정〉, 《교육의 정치적 중립성》, 살림터, 199쪽] 참조.
➏ 이때의 ‘공적(public)’이란 국가 기구와 개념적으로 구별되는 영역을 가리킨다. 공론장 이론에서 하버마스는 국가권력이 정치적 공론장의 집행자일 뿐 그 일부는 아니라고 했고(Jürgen Habermas(1974), 〈The Public Sphere: An Encyclopedia Article(1964)〉, New German Critique, 3, 49쪽), 프레이저는 공론장이 국가가 아니라 국가에 대한 평형추로 기능할 수 있는, 비공식적으로 결집된 비정부적 담론 의견이라고 했으며(Nancy Fraser(1990), 〈Rethinking the Public Sphere〉, Social Text, 25/26, 75쪽), 테일러는 공론장을 정치권력 바깥의(extrapolitical) 세속적 공통 공간으로 규정했다(Charles Taylor(1993), 〈Modernity and the Rise of the Public Sphere〉, The Tanner Lectures on Human Values, 14, University of Utah Press, 242쪽).
➐ 헌법재판소는 지방교육자치가 중앙 권력에 대한 지방적 자치로서의 속성과 「헌법」 제31조 제4항이 보장하는 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 구현하기 위한 문화적 자치로서의 속성을 동시에 지니는 ‘이중의 자치’라고 설시한 바 있다. 이에 대해서는 [헌법재판소 2000. 3. 30. 선고 99헌바113 전원재판부 결정, 판례집 12-1, 368-369쪽] 참조.
➑ 러닝메이트제가 사실상 지명제로서 교육감의 시도지사 의존을 낳아 교육의 정치적 중립성과 자주성을 저해한다는 지적이 있다. 이에 대해서는 [음선필(2023), 〈러닝메이트제 교육감 선출 방식에 대한 검토〉, 《홍익법학》, 24(2), 65-66쪽] 참조.
➒ 헌법재판소는 지방교육자치가 ‘민주주의·지방자치·교육 자주’라는 세 가지 헌법적 가치를 골고루 만족시켜야 하며, ‘지방자치’의 요구를 절대시하여 지방자치단체장이나 지방의회가 교육위원·교육감의 선발을 무조건적으로 좌우하는 방식은 헌법적으로 허용될 수 없다고 판시했다. 이에 대해서는 앞의 99헌바113 결정(주 7) 참조.
➓ [헌법재판소 2008. 6. 26. 선고 2007헌마1175 전원재판부 결정, 판례집 20-1, 460쪽], [헌법재판소 2002. 3. 28. 선고 2000헌마283·778(병합) 전원재판부 결정, 판례집 14-1, 211쪽], [헌법재판소 2009. 9. 24. 선고 2007헌마117 등 전원재판부 결정, 판례집 21-2, 709쪽] 등 참조.
⑪ 앞의 2010헌마285 결정(주 4) 참조.
⑫ [송기창(2017), 〈교육감 주민직선제의 쟁점과 개선 방안〉, 《교육정치학연구》, 24(2), 22쪽], [김학성(2017), 〈교육감 선출과 지방의회 일치형 교육위원회 제도에 대한 비판적 연구〉, 《강원법학》, 50, 340-341쪽] 등 참조.
⑬ 음선필(2023), 앞의 글(주 8), 72-73쪽.
⑭ 일본은 「지방교육행정의 조직 및 운영에 관한 법률」에 따라 모든 도도부현과 시정촌에 교육위원회를 두고, 교육장과 위원은 지방 공공 단체의 장이 의회의 동의를 얻어 임명한다.
⑮ Jeffrey R. Henig(2024), 〈School Governance In Flux: The Changing Landscape and How it Matters〉, Paper presented at the 30th Anniversary International Conference of the Korean Politics of Education Association.
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