미뤄지는 유보통합,
다가오는 국가 소멸
글
송대헌
songyeslne@hanmail.net
참교육을위한전국학부모회 자문위원
유보통합과 저출생 문제
육아정책연구소에서 내놓은 〈저출생 시대 어린이집·유치원 인프라 공급 진단〉 보고서❶에 따르면, 2028년 전국의 어린이집·유치원 수는 2만 6,637곳으로, 2022년 3만 9,053곳보다 31.8% 감소한다. 어린이집과 유치원의 향후 기관 수 추이를 장래 인구 저위 추계로 산출한 결과, 2022년 대비 2024년에는 5,446개소, 2025년에는 8,032개소, 2026년에는 10,146개소, 2027년에는 11,554개소, 2028년에는 12,416개소가 감소하는 것으로 나타났다.
한편 2023년도 합계 출산율은 0.72명으로 전년보다 0.06명 줄었다. 시도별로 보면 1명대를 기록한 지역은 한 곳도 없었다. 2022년 1.12명이었던 세종마저 0.97명으로 하락했다. 서울은 0.55명으로 전국에서 가장 낮다. 합계 출산율이 줄어드는 속도 역시 빠르다. 2020년부터 매년 0.03씩 줄어들었으나 2023년은 2022년보다 0.06명 줄었다. 최소한 국가의 인구가 유지되기 위해서는 2.1명의 출산율이 필요한데, 우리는 그 수치의 1/3에 지나지 않는다.
2023년 출생아 중에서 첫째 아이는 13만 8,300명으로 전년보다 6,700명(4.6%) 줄었다. 둘째와 셋째는 각각 9,500명(11.4%), 2,900명(14.5%) 감소한 7만 4,400명, 1만 7,300명이었다. 둘째·셋째 아이가 더 큰 폭으로 줄면서 첫째 아이 비중은 60.1%를 기록했다. 아이를 1명만 낳는 가정이 늘어나는 것은, 아이를 낳을 의사는 있으나 키우기는 힘들다는 현실적인 조건에 의해서 둘째 이후부터 아이를 낳지 않는 경향이 나타난다고 볼 수 있다.❷
영유아 교육·보육 체계의 붕괴와 출산율의 격감은 서로 밀접한 연관이 있다. 출산율이 낮기 때문에 영유아 교육·보육 체계가 붕괴되고 있으면서, 동시에 영유아 교육·보육 체계의 불비함이 ‘맡길 곳이 없어서’라는 저출산의 원인이 되기도 한다. 유보통합의 가장 중요한 목적은 행정 통합을 통해서 대한민국 영유아에 대한 종합적인 국가 정책을 수립할 수 있도록 하는 것이다. 그동안 통계조차 통합되지 못하고 이원화된 상태에서는 영유아의 교육과 보호를 위한 체제 정비나 재정 투자가 가능하지 않았다.
영유아에 대한 종합적인 정책은, 한편으로는 영유아의 건강한 성장을 위한 것이어야 하고, 또 한편으로는 부모에게 전적으로 맡겨졌던 양육의 책임을 국가의 책임으로 전환시켜서 일과 양육이 병행될 수 있도록 하는 것이어야 한다. 지금 대한민국의 부모들은 생존 경쟁이 심화되며 경제적인 측면에서, 또 부모의 자아실현이라는 측면에서 양육을 포기하고 일을 택하게 되었다. 이로 인해 전 세계에서 가장 낮은 출산, 가장 빠른 노령화와 인구 격감에 직면하고 있다.
유보통합이라는 과정을 거치지 않고서는 영유아 중심의 교육·보육 체계를 수립하지 못한다. 나아가 부모의 교육·보육 시설에 아이를 안심하고 맡기면서 일과 양육을 병행하겠다는 결정을 유도하지도 못한다. 따라서 유보통합은 교육과 보육의 개혁임과 동시에 대한민국 소멸을 막기 위한 국가 정책이기도 하다. 지금의 유보통합은 단순히 두 시설을 절충하여 합치는 행정 절차가 아니다. 범정부적인 참여와 지원을 해야 하는 필수적인 국가 사업이다.
실종된 유보통합 추진
윤석열 정부가 유보통합을 국정 과제로 정하고 로드맵을 발표하면서 추진단을 꾸린 지도 1년 반이 넘었다. 지난해 교육부는 1월에 로드맵을 발표했고, 7월에 추가 발표를 했다. 「정부조직법」과 「영유아보육법」을 개정해서 올해 6월 말에 보건복지부의 보육 업무가 정식으로 교육부로 이관되었다. 계획대로라면 올해 「지방교육자치법」을 개정해서 시도지사와 시군구의 장이 담당하는 보육 업무가 교육감에게 이관되도록 하고, 「지방교육재정교부금법」 등 재정 관련 법령을 개정해서 시도와 시군구가 집행하던 보육 업무 재정이 교육감에게 이관될 예정이었다.
그러나 지금 상황은 앞날을 예측하기 힘들다. 교육부는 통합 방안을 발표하면서 업무와 재정, 그리고 정원의 이관 시기를 못 박지 못했다. 특히 재정의 이관 범위에 대해서 여전히 제대로 밝히지 않고 있다. 지난해 「정부조직법」 개정을 위한 국회 공청회에서 교육부 차관은 “지방재정교부금 등”으로 유보통합을 진행한다는 문구에 대해 “‘등’이라는 부분은 국고를 의미하는 것”이라고 말하면서 국고의 지원을 약속한 바 있다. 그러나 2025년 예산안에는 ‘유보통합 관련 예산’이 전혀 반영되지 않았다. 이처럼 유보통합이 ‘국정 과제’라고 강조하던 정부가 그 실질적인 진행에 대해서는 그 어떠한 계획도 제대로 내어놓지 않고 있다. 유보통합이 윤석열 정부 동안 시작이라도 할 수 있을지 의문이다.
이렇게 되자 교육부는 상황을 정면 돌파하기보다는 ‘시범 학교 운영’이라는 비본질적인 정책으로 시간 벌기에 나섰다. 유보통합은 ‘교육 기관’과 ‘보육 기관’으로 나뉜 서로 다른 정책, 재정, 제도 아래에서 열악한 교육 환경이 조성되어 영유아들이 교육권을 침해받고 있다는 문제의식, 그리고 국공립 유치원 교사 외의 30여만 명의 교사들은 대한민국 노동자 중에서 가장 열악한 환경과 처우 속에 있다는 문제의식에서 출발한 정책이다. 그런데 최근 교육부의 움직임을 보면 근본적 문제인 ‘격차 해소’에 대한 방안은 수립하지 않은 채, 단지 말단의 학교 단위에서 통합의 모델을 만들어 내려는 것처럼 보인다. 문제는 중앙에 있었으며 해결해야 할 부분 역시 중앙에 있음에도 불구하고, 시범 학교로 시선을 돌리고 일부 시설들에 대한 지원으로 시간을 벌고 있는 것이다.
시범 학교란 교육부가 지난 수십 년간 학교에서 진행했던 ‘연구 학교’의 일종으로, 수많은 학교에서 ‘우수한 성과’를 보였으되, 실제로 대한민국 교육 현장에는 아무런 영향을 미치지 않은 일종의 의미 없는 이벤트에 지나지 않는다. 이러한 연구 학교 정책은 교육 자치가 시행되면서 대부분의 교육청에서 ‘효과보다는 문제가 더 많다’는 이유로 이미 퇴출당했다.
이제 유보통합은 국정 과제의 지위에서 밀려나 교육부의 한 사업이 되어 버렸고, 중앙 정부의 통합적인 관리도 이뤄지지 않고 있다. 정원이나 재정을 넘겨주지 않겠다는 지자체와 행정안전부의 입장을 조정하지도 못하고 있다. 겨우 진행되고 있는 논의는 유아교육과 교수들에게 정책 연구를 맡긴 ‘통합 모델’ 수준이다.
왜 이 지경에 이르렀을까
사실 유보통합은 그 자체가 목적이 아니다. 수단이자 과정이다. 유보통합을 통해서 국가가 만들어 내려는 것은 교육과정이나 교사의 자격 통합이 아니라, 더 큰 수준의 목표이어야 한다. 왜 유보통합을 하려 했는지, 유보통합이 지향하는 목표는 무엇인지, 유보통합 이후에 우리가 만들려고 했던 ‘영유아교육’은 어떤 것이었는지를 되돌아보고, 오늘의 상황을 평가해야 할 것이다.
반백 년간 방치되어 온 영유아의 교육과 보육, 그로 인해서 맡길 곳을 찾아 헤매야 하는 학부모, 정부 지원 없이 오로지 부모의 부담으로 연명해 왔던 시설들, 공립 시설보다 민간 시설이 우위를 점하고 있는 상태, 게다가 최저임금에 휴가·휴직도 없이 일하는 교사들……. 이런 것들이 모여서 결국 ‘아이 키우기 어려운 세상’을 만들었다. 이제 국가의 명맥조차 이어 가기 어려운 수준의 출산율을 기록하고 있고 그마저도 해마다 바닥을 모르고 추락 중이다. 이처럼 상황은 급박한데, 교사의 자격, 연령 분리, 재정 협상, 입법 연기 등에 관한 논쟁에만 매달려 있는 것은 몰려오는 거대한 해일 앞에서 조개를 줍고 있는 형국이다.
다들 유보통합 이야기만 나오면 ‘천문학적 재정이 든다’는 말만 반복한다. 교육 재정이 60~70조 원에 달하고, 보육 재정이 10조 원에 이르며, 저출산 예산 역시 매년 수십조 원을 편성하면서도, 유독 유보통합 예산만 ‘천문학적 재정’이라고 하는 이유는 무엇일까?
통계청의 인구 추계와 ‘한국교육통계연감’의 데이터를 이용해서 영유아와 초등학생 수를 그래프로 그려 보면 다음과 같다.
추정해 보면 (인당 교육비가 같다는 가정하에) 현재의 교육 예산을 그대로 유지할 경우, 2028년이면 현재의 재정 수준으로 모든 영유아를 교육부 관장 아래 교육하는 것이 가능하다. 말하자면 교육부가 아무것도 하지 않고 시간을 보내 2028년이 되면 지자체의 재정을 이관받지 않고도 교육 재정만으로도 모든 영유아의 교육이 가능해진다는 말이다. 아울러 격차 해소 등의 소요 재정 역시 시간을 끌면 끌수록 저절로 해결할 수 있게 된다. 그러니 어쩌면 교육부는 “시간이 약이다”라고 생각하고 있는지 모른다. 그래서 2027년까지 ‘시범 학교 사업’ 계획을 짜 놓고 열심히 시범 학교를 운영하면서 행재정 통합과 격차 해소 등 상대적으로 복잡한 과제를 덮어 두려 하고 있다는 생각이 든다.
한편 〈교육언론 창〉의 보도에 따르면, 교육부는 ‘유보통합 관련 지방 관리 체계 정비 방안’을 작성했는데, 여기에서 “지자체·교육청이 함께 영유아 보육 사무를 수행하기 위해, 기존 보육 사무를 일정 기준에 따라 분류하고 관련 사무·재정·인력 이관을 추진한다”면서, “국고 보조 대응 사업은 기준에 관계없이 전부 교육청으로 이관하되, 특수 시책 사업은 이관 사무와 연계 검토한다는 기본 원칙을 세웠다”고 밝혔다.❸ 지방자치단체장이 국고 보조 대응 사업비로 부담하던 3조 원은 교육감에게 일괄 이관하고, 국고 지원을 받지 않고 자체적으로 시행해 오던 2조 원에 이르는 특수 시책 사업비는 협의를 통해 지자체에 남겨 두겠다는 것이다. 지난해 밝혔던 행정 통합 방안과는 결이 다른 내용이다. 교육부의 방안은 지자체가 가지고 있던 업무를 모두 교육청으로 이관할 경우, 업무만 이관되고 재정은 가져오지 못할 것이라는 걱정에서 나온 것이다. 그런데 이것은 완전한 유보통합이 아니다.
사실 이 문제를 해결하려면 중앙 정부, 즉 대통령실이나 총리실 수준에서 교통 정리를 해야 했다. 「지방교육재정교부금법」을 개정해서 현재 지자체가 운용하는 보육 재정을 교육청으로 넘기도록 법제화해야 한다. 교육부의 국·과장이 행안부의 국·과장을 만나서 또는 교육감이 시도지사를 만나서 해결할 수 없는 일이다. 게다가 유보통합을 위한 예산 편성은 기획재정부나 다른 부처의 지지를 받지도 못하고 있는 듯하다. 기획재정부는 ‘지방교육재정교부금이 너무 많다’는 노래만 부를 뿐이다. 교육부는 일단 지자체에서 교육청으로 업무가 이관되는 것은 최대한 미뤄서 재정 이관의 문제를 덮어 두고, 이관되더라도 ‘특수 시책 사업비 1.9조를 가져오지 못한다면 업무도 남겨 둔다’는 생각을 하는 것으로 보인다. 현재 윤석열 정부는 국정 과제를 수행할 컨트롤타워가 없어 보인다.
유보통합은 ‘범정부적 국가 시책’이어야 한다
앞서 살펴보았듯이 유보통합은 대한민국 영유아에 대한 종합적인 정책을 수립하기 위해서 반드시 거쳐 가야 할 단계이다. 영유아에 대한 국가 정책이 수립되어야 영유아의 바람직한 성장을 도모할 수 있다. 교육·보육 시설의 확충과 더불어 그 안에서 이뤄지는 교육과 보호의 질을 부모가 ‘안심하고 맡길 수 있는’ 수준까지 끌어올릴 수 있는 정책(재정, 교육, 보건과 복지 등)이 마련되어야 한다.
이렇게 ‘안심하고 맡길 수 있는’ 단계에 이른다면, 우리 사회의 부모들은 일과 양육의 양립이 가능해진다. 지금까지 거론되었던 ‘육아 휴직의 확대’ 같은 정책은 양육의 책임을 전적으로 부모가 담당한다는 전제 아래 나온 것이다. 그러나 부모가 온전히 양육을 감당하기에는 사회 경제적 상황이 여의치 않다. 그래서 부모들이 양육이 아닌 일을 선택하게 되면서 결국 세계 최하위 출산율이라는 암담한 현실을 맞이하게 된 것이다.
정부는 ‘저출산 대책 예산’으로 수백조 원을 썼으나, 가장 중요한 ‘안심하고 맡길 수 있는’ 시설과 교사 등의 확충에는 소극적이었다. 그러니 여전히 아이 맡길 곳이 없다는 호소가 줄을 잇고 있다. 부동산 띄우기 같은 데에도 저출산 예산을 가져다 쓰면서, 정작 영유아 교육과 보육을 통합하고 여건을 개선할 유보통합 예산은 한 푼도 편성하지 않고 있다.
작년 겨울, 「정부조직법」 개정안이 통과되고 나서 유보통합은 거의 멈춰 있는 상태로 보인다. 앞으로도 유보통합을 교육부에 맡겨 놓아서 제대로 진행될지가 의문이다. 유보통합 추진에 추가로 국고를 지원하도록 하겠다고 공언한 전직 교육부 차관은 대통령실로 갔지만 이후 어떤 역할을 하고 있는지 알 수 없다. 교육부는 다른 정책 진행은 엄두도 못 내고 그동안 수없이 해 보았던 시범 학교 사업으로 2027년까지 면피할 생각인 듯하다. 더불어민주당이나 국민의힘 역시 다른 대안을 가지고 있지는 않은 것으로 보인다. 더불어민주당, 조국혁신당의 일부 국회의원은 국공립 유치원 교사들과 함께 토론회를 열며 0~2세, 3~5세 연령 분리를 추진하려는 것으로 보이고, 국민의힘은 조용하다.❹
마치 영화 〈돈 룩 업(Don’t look up)〉을 보는 듯하다. 영유아 교육·보육 체계의 붕괴가 눈앞에서 벌어지고 있고, 2028년에 가면 결국 어린이집·유치원의 1/3이 더 문을 닫는 상황으로 치달을 것이다. 신생아 수는 급격하게 줄어들어서 합계 출산율이 0.7 이하로 떨어지고 있다. 그런데 그 어떤 부처도, 그 어떤 곳도 문제의 핵심에는 관심이 없는 듯하다.
2023년, 지방교육재정교부금 중 1700억 원을 보육 시설의 만 5세 급식 지원 예산으로 편성하자, 어느 국회의원은 국정 감사에서 교육감들에게 ‘지방 교육 재정의 파탄’을 경고하면서 ‘지방 교육 재정 수호’를 강조하였다. 그런데 그즈음 윤석열 대통령이 교사들과 만나 즉석에서 수당 인상을 약속한 결과 지방 교육 재정에서 3000억 원을 부담하게 되었는데, 지방 교육 재정의 파탄을 걱정했던 국회의원과 교원단체들은 아무도 걱정하는 목소리를 내지 않았다. 문제는 재정이 얼마가 필요하냐가 아니라, 무엇이 중요하고 필요하다고 판단하느냐다. 대한민국에서 영유아는 천대받는 연령대인 것이다.
정부와 국민의힘, 더불어민주당은 영유아의 「헌법」상 교육권의 보장을 위해, 그리고 저출생에 대한 긴급한 대책으로서 유보통합에 대한 대책을 만들어야 한다. 엉뚱한 데 쓰이는 저출산 대책 예산을 유보통합 예산으로 긴급하게 돌려야 한다. 그래야 아이들도 살고, 국가의 미래도 산다. 시간이 없다. 간절하게 호소한다.
❶
이재희(2023), 〈저출생 시대 어린이집·유치원 인프라 공급 진단〉, 《육아정책포럼》, 78.
❷
“출산율 지표의 경우 보육 시설 공급이 증가함에 따라 보육료 지원 정책과의 교호 효과로 인해 30~39세 유배우 여성의 경우 유의하게 출산율이 증가한 것으로 나타났는데 이는 첫째 자녀의 출산율 증가에 따른 것으로 보인다. 한편 국공립 어린이집 공급률이 높은 경우에는 보육료 지원 확대 이후 첫째 아는 물론 둘째 아 출산율도 유의하게 증가한 것으로 나타난다.”(민규량·이철희(2020), 〈보편적 보육료 지원정책이 여성 노동공급과 출산율에 미친 영향〉, 《노동경제론집》, 43(4))
❸
“[단독] 이게 유보통합? 지자체에 32~46% 사무 잔류 방안 마련”, 〈교육언론 창〉, 2024년 8월 20일.
❹
더불어민주당은 2017년 집권 후 5년 동안 유보통합, 영유아의 교육·보육 정책과 관련하여 그 어떠한 것도 하지 않았다. 2014년부터 무너지기 시작한 사립 유치원과 보육 시설들이 문재인 정부 집권기에는 매우 심각하게 붕괴되고 있는 중이었음에도 불구하고, 이에 대한 대책은 단 하나도 없었다. 유보통합의 잃어버린 5년이다.
미뤄지는 유보통합,
다가오는 국가 소멸
글
송대헌
songyeslne@hanmail.net
참교육을위한전국학부모회 자문위원
유보통합과 저출생 문제
육아정책연구소에서 내놓은 〈저출생 시대 어린이집·유치원 인프라 공급 진단〉 보고서❶에 따르면, 2028년 전국의 어린이집·유치원 수는 2만 6,637곳으로, 2022년 3만 9,053곳보다 31.8% 감소한다. 어린이집과 유치원의 향후 기관 수 추이를 장래 인구 저위 추계로 산출한 결과, 2022년 대비 2024년에는 5,446개소, 2025년에는 8,032개소, 2026년에는 10,146개소, 2027년에는 11,554개소, 2028년에는 12,416개소가 감소하는 것으로 나타났다.
한편 2023년도 합계 출산율은 0.72명으로 전년보다 0.06명 줄었다. 시도별로 보면 1명대를 기록한 지역은 한 곳도 없었다. 2022년 1.12명이었던 세종마저 0.97명으로 하락했다. 서울은 0.55명으로 전국에서 가장 낮다. 합계 출산율이 줄어드는 속도 역시 빠르다. 2020년부터 매년 0.03씩 줄어들었으나 2023년은 2022년보다 0.06명 줄었다. 최소한 국가의 인구가 유지되기 위해서는 2.1명의 출산율이 필요한데, 우리는 그 수치의 1/3에 지나지 않는다.
2023년 출생아 중에서 첫째 아이는 13만 8,300명으로 전년보다 6,700명(4.6%) 줄었다. 둘째와 셋째는 각각 9,500명(11.4%), 2,900명(14.5%) 감소한 7만 4,400명, 1만 7,300명이었다. 둘째·셋째 아이가 더 큰 폭으로 줄면서 첫째 아이 비중은 60.1%를 기록했다. 아이를 1명만 낳는 가정이 늘어나는 것은, 아이를 낳을 의사는 있으나 키우기는 힘들다는 현실적인 조건에 의해서 둘째 이후부터 아이를 낳지 않는 경향이 나타난다고 볼 수 있다.❷
영유아 교육·보육 체계의 붕괴와 출산율의 격감은 서로 밀접한 연관이 있다. 출산율이 낮기 때문에 영유아 교육·보육 체계가 붕괴되고 있으면서, 동시에 영유아 교육·보육 체계의 불비함이 ‘맡길 곳이 없어서’라는 저출산의 원인이 되기도 한다. 유보통합의 가장 중요한 목적은 행정 통합을 통해서 대한민국 영유아에 대한 종합적인 국가 정책을 수립할 수 있도록 하는 것이다. 그동안 통계조차 통합되지 못하고 이원화된 상태에서는 영유아의 교육과 보호를 위한 체제 정비나 재정 투자가 가능하지 않았다.
영유아에 대한 종합적인 정책은, 한편으로는 영유아의 건강한 성장을 위한 것이어야 하고, 또 한편으로는 부모에게 전적으로 맡겨졌던 양육의 책임을 국가의 책임으로 전환시켜서 일과 양육이 병행될 수 있도록 하는 것이어야 한다. 지금 대한민국의 부모들은 생존 경쟁이 심화되며 경제적인 측면에서, 또 부모의 자아실현이라는 측면에서 양육을 포기하고 일을 택하게 되었다. 이로 인해 전 세계에서 가장 낮은 출산, 가장 빠른 노령화와 인구 격감에 직면하고 있다.
유보통합이라는 과정을 거치지 않고서는 영유아 중심의 교육·보육 체계를 수립하지 못한다. 나아가 부모의 교육·보육 시설에 아이를 안심하고 맡기면서 일과 양육을 병행하겠다는 결정을 유도하지도 못한다. 따라서 유보통합은 교육과 보육의 개혁임과 동시에 대한민국 소멸을 막기 위한 국가 정책이기도 하다. 지금의 유보통합은 단순히 두 시설을 절충하여 합치는 행정 절차가 아니다. 범정부적인 참여와 지원을 해야 하는 필수적인 국가 사업이다.
실종된 유보통합 추진
윤석열 정부가 유보통합을 국정 과제로 정하고 로드맵을 발표하면서 추진단을 꾸린 지도 1년 반이 넘었다. 지난해 교육부는 1월에 로드맵을 발표했고, 7월에 추가 발표를 했다. 「정부조직법」과 「영유아보육법」을 개정해서 올해 6월 말에 보건복지부의 보육 업무가 정식으로 교육부로 이관되었다. 계획대로라면 올해 「지방교육자치법」을 개정해서 시도지사와 시군구의 장이 담당하는 보육 업무가 교육감에게 이관되도록 하고, 「지방교육재정교부금법」 등 재정 관련 법령을 개정해서 시도와 시군구가 집행하던 보육 업무 재정이 교육감에게 이관될 예정이었다.
그러나 지금 상황은 앞날을 예측하기 힘들다. 교육부는 통합 방안을 발표하면서 업무와 재정, 그리고 정원의 이관 시기를 못 박지 못했다. 특히 재정의 이관 범위에 대해서 여전히 제대로 밝히지 않고 있다. 지난해 「정부조직법」 개정을 위한 국회 공청회에서 교육부 차관은 “지방재정교부금 등”으로 유보통합을 진행한다는 문구에 대해 “‘등’이라는 부분은 국고를 의미하는 것”이라고 말하면서 국고의 지원을 약속한 바 있다. 그러나 2025년 예산안에는 ‘유보통합 관련 예산’이 전혀 반영되지 않았다. 이처럼 유보통합이 ‘국정 과제’라고 강조하던 정부가 그 실질적인 진행에 대해서는 그 어떠한 계획도 제대로 내어놓지 않고 있다. 유보통합이 윤석열 정부 동안 시작이라도 할 수 있을지 의문이다.
이렇게 되자 교육부는 상황을 정면 돌파하기보다는 ‘시범 학교 운영’이라는 비본질적인 정책으로 시간 벌기에 나섰다. 유보통합은 ‘교육 기관’과 ‘보육 기관’으로 나뉜 서로 다른 정책, 재정, 제도 아래에서 열악한 교육 환경이 조성되어 영유아들이 교육권을 침해받고 있다는 문제의식, 그리고 국공립 유치원 교사 외의 30여만 명의 교사들은 대한민국 노동자 중에서 가장 열악한 환경과 처우 속에 있다는 문제의식에서 출발한 정책이다. 그런데 최근 교육부의 움직임을 보면 근본적 문제인 ‘격차 해소’에 대한 방안은 수립하지 않은 채, 단지 말단의 학교 단위에서 통합의 모델을 만들어 내려는 것처럼 보인다. 문제는 중앙에 있었으며 해결해야 할 부분 역시 중앙에 있음에도 불구하고, 시범 학교로 시선을 돌리고 일부 시설들에 대한 지원으로 시간을 벌고 있는 것이다.
시범 학교란 교육부가 지난 수십 년간 학교에서 진행했던 ‘연구 학교’의 일종으로, 수많은 학교에서 ‘우수한 성과’를 보였으되, 실제로 대한민국 교육 현장에는 아무런 영향을 미치지 않은 일종의 의미 없는 이벤트에 지나지 않는다. 이러한 연구 학교 정책은 교육 자치가 시행되면서 대부분의 교육청에서 ‘효과보다는 문제가 더 많다’는 이유로 이미 퇴출당했다.
이제 유보통합은 국정 과제의 지위에서 밀려나 교육부의 한 사업이 되어 버렸고, 중앙 정부의 통합적인 관리도 이뤄지지 않고 있다. 정원이나 재정을 넘겨주지 않겠다는 지자체와 행정안전부의 입장을 조정하지도 못하고 있다. 겨우 진행되고 있는 논의는 유아교육과 교수들에게 정책 연구를 맡긴 ‘통합 모델’ 수준이다.
왜 이 지경에 이르렀을까
사실 유보통합은 그 자체가 목적이 아니다. 수단이자 과정이다. 유보통합을 통해서 국가가 만들어 내려는 것은 교육과정이나 교사의 자격 통합이 아니라, 더 큰 수준의 목표이어야 한다. 왜 유보통합을 하려 했는지, 유보통합이 지향하는 목표는 무엇인지, 유보통합 이후에 우리가 만들려고 했던 ‘영유아교육’은 어떤 것이었는지를 되돌아보고, 오늘의 상황을 평가해야 할 것이다.
반백 년간 방치되어 온 영유아의 교육과 보육, 그로 인해서 맡길 곳을 찾아 헤매야 하는 학부모, 정부 지원 없이 오로지 부모의 부담으로 연명해 왔던 시설들, 공립 시설보다 민간 시설이 우위를 점하고 있는 상태, 게다가 최저임금에 휴가·휴직도 없이 일하는 교사들……. 이런 것들이 모여서 결국 ‘아이 키우기 어려운 세상’을 만들었다. 이제 국가의 명맥조차 이어 가기 어려운 수준의 출산율을 기록하고 있고 그마저도 해마다 바닥을 모르고 추락 중이다. 이처럼 상황은 급박한데, 교사의 자격, 연령 분리, 재정 협상, 입법 연기 등에 관한 논쟁에만 매달려 있는 것은 몰려오는 거대한 해일 앞에서 조개를 줍고 있는 형국이다.
다들 유보통합 이야기만 나오면 ‘천문학적 재정이 든다’는 말만 반복한다. 교육 재정이 60~70조 원에 달하고, 보육 재정이 10조 원에 이르며, 저출산 예산 역시 매년 수십조 원을 편성하면서도, 유독 유보통합 예산만 ‘천문학적 재정’이라고 하는 이유는 무엇일까?
통계청의 인구 추계와 ‘한국교육통계연감’의 데이터를 이용해서 영유아와 초등학생 수를 그래프로 그려 보면 다음과 같다.
추정해 보면 (인당 교육비가 같다는 가정하에) 현재의 교육 예산을 그대로 유지할 경우, 2028년이면 현재의 재정 수준으로 모든 영유아를 교육부 관장 아래 교육하는 것이 가능하다. 말하자면 교육부가 아무것도 하지 않고 시간을 보내 2028년이 되면 지자체의 재정을 이관받지 않고도 교육 재정만으로도 모든 영유아의 교육이 가능해진다는 말이다. 아울러 격차 해소 등의 소요 재정 역시 시간을 끌면 끌수록 저절로 해결할 수 있게 된다. 그러니 어쩌면 교육부는 “시간이 약이다”라고 생각하고 있는지 모른다. 그래서 2027년까지 ‘시범 학교 사업’ 계획을 짜 놓고 열심히 시범 학교를 운영하면서 행재정 통합과 격차 해소 등 상대적으로 복잡한 과제를 덮어 두려 하고 있다는 생각이 든다.
한편 〈교육언론 창〉의 보도에 따르면, 교육부는 ‘유보통합 관련 지방 관리 체계 정비 방안’을 작성했는데, 여기에서 “지자체·교육청이 함께 영유아 보육 사무를 수행하기 위해, 기존 보육 사무를 일정 기준에 따라 분류하고 관련 사무·재정·인력 이관을 추진한다”면서, “국고 보조 대응 사업은 기준에 관계없이 전부 교육청으로 이관하되, 특수 시책 사업은 이관 사무와 연계 검토한다는 기본 원칙을 세웠다”고 밝혔다.❸ 지방자치단체장이 국고 보조 대응 사업비로 부담하던 3조 원은 교육감에게 일괄 이관하고, 국고 지원을 받지 않고 자체적으로 시행해 오던 2조 원에 이르는 특수 시책 사업비는 협의를 통해 지자체에 남겨 두겠다는 것이다. 지난해 밝혔던 행정 통합 방안과는 결이 다른 내용이다. 교육부의 방안은 지자체가 가지고 있던 업무를 모두 교육청으로 이관할 경우, 업무만 이관되고 재정은 가져오지 못할 것이라는 걱정에서 나온 것이다. 그런데 이것은 완전한 유보통합이 아니다.
사실 이 문제를 해결하려면 중앙 정부, 즉 대통령실이나 총리실 수준에서 교통 정리를 해야 했다. 「지방교육재정교부금법」을 개정해서 현재 지자체가 운용하는 보육 재정을 교육청으로 넘기도록 법제화해야 한다. 교육부의 국·과장이 행안부의 국·과장을 만나서 또는 교육감이 시도지사를 만나서 해결할 수 없는 일이다. 게다가 유보통합을 위한 예산 편성은 기획재정부나 다른 부처의 지지를 받지도 못하고 있는 듯하다. 기획재정부는 ‘지방교육재정교부금이 너무 많다’는 노래만 부를 뿐이다. 교육부는 일단 지자체에서 교육청으로 업무가 이관되는 것은 최대한 미뤄서 재정 이관의 문제를 덮어 두고, 이관되더라도 ‘특수 시책 사업비 1.9조를 가져오지 못한다면 업무도 남겨 둔다’는 생각을 하는 것으로 보인다. 현재 윤석열 정부는 국정 과제를 수행할 컨트롤타워가 없어 보인다.
유보통합은 ‘범정부적 국가 시책’이어야 한다
앞서 살펴보았듯이 유보통합은 대한민국 영유아에 대한 종합적인 정책을 수립하기 위해서 반드시 거쳐 가야 할 단계이다. 영유아에 대한 국가 정책이 수립되어야 영유아의 바람직한 성장을 도모할 수 있다. 교육·보육 시설의 확충과 더불어 그 안에서 이뤄지는 교육과 보호의 질을 부모가 ‘안심하고 맡길 수 있는’ 수준까지 끌어올릴 수 있는 정책(재정, 교육, 보건과 복지 등)이 마련되어야 한다.
이렇게 ‘안심하고 맡길 수 있는’ 단계에 이른다면, 우리 사회의 부모들은 일과 양육의 양립이 가능해진다. 지금까지 거론되었던 ‘육아 휴직의 확대’ 같은 정책은 양육의 책임을 전적으로 부모가 담당한다는 전제 아래 나온 것이다. 그러나 부모가 온전히 양육을 감당하기에는 사회 경제적 상황이 여의치 않다. 그래서 부모들이 양육이 아닌 일을 선택하게 되면서 결국 세계 최하위 출산율이라는 암담한 현실을 맞이하게 된 것이다.
정부는 ‘저출산 대책 예산’으로 수백조 원을 썼으나, 가장 중요한 ‘안심하고 맡길 수 있는’ 시설과 교사 등의 확충에는 소극적이었다. 그러니 여전히 아이 맡길 곳이 없다는 호소가 줄을 잇고 있다. 부동산 띄우기 같은 데에도 저출산 예산을 가져다 쓰면서, 정작 영유아 교육과 보육을 통합하고 여건을 개선할 유보통합 예산은 한 푼도 편성하지 않고 있다.
작년 겨울, 「정부조직법」 개정안이 통과되고 나서 유보통합은 거의 멈춰 있는 상태로 보인다. 앞으로도 유보통합을 교육부에 맡겨 놓아서 제대로 진행될지가 의문이다. 유보통합 추진에 추가로 국고를 지원하도록 하겠다고 공언한 전직 교육부 차관은 대통령실로 갔지만 이후 어떤 역할을 하고 있는지 알 수 없다. 교육부는 다른 정책 진행은 엄두도 못 내고 그동안 수없이 해 보았던 시범 학교 사업으로 2027년까지 면피할 생각인 듯하다. 더불어민주당이나 국민의힘 역시 다른 대안을 가지고 있지는 않은 것으로 보인다. 더불어민주당, 조국혁신당의 일부 국회의원은 국공립 유치원 교사들과 함께 토론회를 열며 0~2세, 3~5세 연령 분리를 추진하려는 것으로 보이고, 국민의힘은 조용하다.❹
마치 영화 〈돈 룩 업(Don’t look up)〉을 보는 듯하다. 영유아 교육·보육 체계의 붕괴가 눈앞에서 벌어지고 있고, 2028년에 가면 결국 어린이집·유치원의 1/3이 더 문을 닫는 상황으로 치달을 것이다. 신생아 수는 급격하게 줄어들어서 합계 출산율이 0.7 이하로 떨어지고 있다. 그런데 그 어떤 부처도, 그 어떤 곳도 문제의 핵심에는 관심이 없는 듯하다.
2023년, 지방교육재정교부금 중 1700억 원을 보육 시설의 만 5세 급식 지원 예산으로 편성하자, 어느 국회의원은 국정 감사에서 교육감들에게 ‘지방 교육 재정의 파탄’을 경고하면서 ‘지방 교육 재정 수호’를 강조하였다. 그런데 그즈음 윤석열 대통령이 교사들과 만나 즉석에서 수당 인상을 약속한 결과 지방 교육 재정에서 3000억 원을 부담하게 되었는데, 지방 교육 재정의 파탄을 걱정했던 국회의원과 교원단체들은 아무도 걱정하는 목소리를 내지 않았다. 문제는 재정이 얼마가 필요하냐가 아니라, 무엇이 중요하고 필요하다고 판단하느냐다. 대한민국에서 영유아는 천대받는 연령대인 것이다.
정부와 국민의힘, 더불어민주당은 영유아의 「헌법」상 교육권의 보장을 위해, 그리고 저출생에 대한 긴급한 대책으로서 유보통합에 대한 대책을 만들어야 한다. 엉뚱한 데 쓰이는 저출산 대책 예산을 유보통합 예산으로 긴급하게 돌려야 한다. 그래야 아이들도 살고, 국가의 미래도 산다. 시간이 없다. 간절하게 호소한다.
❶
이재희(2023), 〈저출생 시대 어린이집·유치원 인프라 공급 진단〉, 《육아정책포럼》, 78.
❷
“출산율 지표의 경우 보육 시설 공급이 증가함에 따라 보육료 지원 정책과의 교호 효과로 인해 30~39세 유배우 여성의 경우 유의하게 출산율이 증가한 것으로 나타났는데 이는 첫째 자녀의 출산율 증가에 따른 것으로 보인다. 한편 국공립 어린이집 공급률이 높은 경우에는 보육료 지원 확대 이후 첫째 아는 물론 둘째 아 출산율도 유의하게 증가한 것으로 나타난다.”(민규량·이철희(2020), 〈보편적 보육료 지원정책이 여성 노동공급과 출산율에 미친 영향〉, 《노동경제론집》, 43(4))
❸
“[단독] 이게 유보통합? 지자체에 32~46% 사무 잔류 방안 마련”, 〈교육언론 창〉, 2024년 8월 20일.
❹
더불어민주당은 2017년 집권 후 5년 동안 유보통합, 영유아의 교육·보육 정책과 관련하여 그 어떠한 것도 하지 않았다. 2014년부터 무너지기 시작한 사립 유치원과 보육 시설들이 문재인 정부 집권기에는 매우 심각하게 붕괴되고 있는 중이었음에도 불구하고, 이에 대한 대책은 단 하나도 없었다. 유보통합의 잃어버린 5년이다.