60호[특집 - 키워드로 읽는 한국 교육 10년 / 진보 교육감] 진보 교육감 기획은 계속 운동일 수 있는가 (공현)

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특집

진보 교육감 기획은 계속 운동일 수 있는가

 

공현

gonghyun@gmail.com

본지 기자, 청소년운동 활동가

 


키워드로 읽는 한국 교육 10년 / 진보 교육감

지난 10년 동안 교육계에서 이슈가 되었던 주제들을 키워드별로 뽑아서 흐름과 쟁점 사항, 전망을 중심으로 정리해 보았다. 이번 호에는 공정, 안전, 교원노조, 진보 교육감, 페미니즘, 미래 교육 등 14개의 키워드가 담겨 있다. 다음 호에서는 혁신학교, 마을교육, 재난, 교사 양성 제도, 일베, 능력주의 등의 키워드를 다룰 계획이다. 다양한 키워드를 압축적이고 밀도 있게 정리한 기획을 통해 오늘날 한국 교육의 풍경을 한눈에 그려 볼 수 있기를 바란다.


2010년 6곳, 2014년 13곳, 2018년 14곳. 지방 선거에서 이른바 ‘진보 교육감’이 당선되었다고 집계된 광역자치단체의 수이다. 광역자치단체 수가 총 17곳임을 생각하면 2014년부터는 과반을 차지한 지 오래다. 이 숫자만 놓고 보면 2010년대 한국의 제도권 교육은 ‘진보 교육감의 시대’라 할 만하다. 최근 유명 교육 평론가가 자신의 책 서문에서 “진보 교육계는 명실상부한 한국 교육의 주류”라고 규정한 것도 이러한 상황 때문일 것이다.


그런데 진부하지만 이런 질문이 떠오르지 않을 수 없다. 과연 진보 교육감이 전체 교육감의 과반이 넘은 지 7년 차를 맞이하며 약 82%(14/17)를 차지하고 있는 현재, 한국의 교육 현실은 그만큼 ‘진보적’이 되었는가? 진보 교육계가 한국 교육의 주류라 하는데 왜 한국의 교육 현실, 교육 정책, 교육과정은 그에 걸맞게 바뀐 것 같지 않은가?


초등학교 무상 급식의 확대와 정착이라든지, 혁신학교 확대라든지 정책이나 학교 현장에서의 긍정적 변화도 분명 있다. 일부 지역뿐이긴 하지만, 학생인권조례 시행에 기여하기도 했다. 이러한 진보 교육감의 성과와 한계를 종합적으로 평가하는 일은 방대한 작업이 될 것이다. 그러나 여기서는 진보 교육감과 교육운동-사회운동 사이의 관계, 정치적 차원에서 진보 교육감 기획에 대해 짚으려 한다. 진보 교육감 문제를 정치와 사회운동의 관계라는 문제 틀로 바라보는 것은, 교육운동의 기획으로서의 진보 교육감의 장단점과 지속 가능성을 논의하기 위해서이다.

 


교육감의 위치와 영향력

 

본격적인 논의에 앞서 진보 교육감의 위치를 정리할 필요가 있다. 교육감은 지자체에서 교육·학예에 관한 사무를 총괄하고 집행하는 행정 기관이며, 교육청의 수장이다. 교육감은 학교 및 그 밖의 교육 기관의 설치·폐지, 소속 공무원 인사, 예산 편성과 집행, 교육 관련 조례의 의회 제출과 집행, 교육과정의 운영 등을 관장하니, 그 권한과 영향력이 작지는 않다. 특히 진보 교육감은 진보적 사회운동의 지지를 받아 후보로 출마하여 당선되었기에, 지역의 교육을 좌우하는 수장으로서 교육을 개혁하라는 아래로부터의 요구를 받는다.


하지만 여전히 한국의 정부 구조는 중앙 집권적이고, 교육 영역에서도 마찬가지다. 거시적이고 주요한 교육 정책의 결정권도, 교육과정을 만드는 권한도 모두 국회와 교육부에 있다. 이미 대략적인 교육의 내용과 방식, 제도가 정해져 있는 상황에서 교육감의 재량은 한정적이다. 개별 학교나 교사의 자율적 권한으로 맡겨져 있는 부분도 있기에, 교육감은 결코 담당하는 지역의 교육 전반을 좌우할 수 있는 자리가 아니다. 그러므로 나는 교육감 당선자의 비율로 교육계의 주도권을 가늠하는 것은 부정확하며, 교육감에 관해 애초에 큰 기대를 걸지 않는 것이 옳다고 생각한다. 결국 진보 교육감의 성과는 국지적인 혁신 사례 같은 방식으로, 혹은 반동적 정책에 대해 약간의 방파제 역할을 하는 식으로 나타난다. 예컨대 2010년 이명박 정부의 일제 고사 시행에 맞서 투쟁이 벌어지던 당시, 막 취임한 민병희 강원 교육감, 김승환 전북 교육감은 학생·학부모의 시험 선택권 인정과 학교별 대체 프로그램 실시를 지시했다. 전교조가 아직 법외 노조였던 시기, 교육부가 전교조 전임자 불허 방침을 정했을 때도 강원·경남·서울 교육감 등은 전임자 휴직을 허용했고, 문재인 정부가 전임자 인정 여부를 교육감에게 맡기겠다고 하자 진보 교육감 다수는 노조 전임자들을 해직시키지 않기도 했다.


따라서 진보 교육감의 정치적 위치와 영향력, 이른바 ‘진보성’도 정권과 지지 세력과의 관계 속에서 달라진다. 가령 이명박·박근혜 정부 시기에 진보 교육감들은 정부의 반동적 정책에 대항하는 식으로 그 존재감을 드러낼 수 있었다. 그런데 문재인 정부가 집권한 이후에는 (문재인 정부의 교육 정책도 문제가 적지 않은데도) 그러한 방식이 유효하지 않은 듯 보인다. 이는 ‘진보’라는 수식어가 실제로 반영하고 있던 정치적 지형과 관계가 깊다.

 


진보 교육감 기획은 양당제의 산물

 

‘진보 교육감’, 좀 더 정확히는 ‘민주 진보 교육감’이란 한국의 양당제적 정치 현실의 산물이다. 진보와 보수라는 이자 대결 구도만을 가리키는 것이 아니다. 진보 교육감 후보 선출 과정에서 강하게 작용하는 단일화의 압력이나 지지 세력이 결집되는 모습은, (1990년 민주자유당에서부터 이어진) 강고한 보수 정당에 대항하는 정당들이 후보 단일화를 꾀하는 모습과 흡사하다. 지지층의 구성 역시 민주당 성향에서부터 훨씬 더 좌파적인 집단들까지 폭넓게 분포한다(민주당도 보수 정당으로 분류해야 한다는 지적에 어느 정도 동의하나, 편의상 보수는 민주당보다 더 우파적·보수적·수구적인 성향을 가리키는 데 쓰겠다).


진보 교육감이 받는 지지란, 말하자면 오랜 지배층과 체제를 바꾸기를 원하는 사람들, 집단들의 느슨한 정치적 연합이다. 여타의 선거와 달리 교육감 선거에서 전국적으로 수구·보수 성향이 열세인 이유는, 사실상의 후보 단일화가 상시 이루어져 왔다는 점, 그리고 ‘중도층’ 또는 ‘부동층’에 속하는 사람들도 교육 문제에 관해서는 기존 체제가 바뀌어야 한다는 데 조금 더 많이 동의하기 때문이라고 해석할 수 있다.


이는 수구·보수 세력에 대응하기에는 효과적인 방법론일 수 있다. 그럼에도 명백하게 추구하는 가치가 다른 정치 세력 간의 연합은 그 자체로 한계이다. 나아가서는 상대적으로 소수인 측, 이 경우에는 더 급진적이거나 사회적 약자인 세력을 비가시화하고 그들의 정치적 자원이 흡수당하는 결말에 이를 위험이 있다. 그런 점에서 진보 교육감 기획은, 같은 ‘진보’가 붙긴 하지만 진보 정당이라는 기획보다 훨씬 덜 발전적이다. 양당제의 산물이면서 양당 구조를 재생산하기 때문이다.


그동안은 상대적으로 좌파적 입장을 표명해 온 단체들이 많이 부각되었기에 이러한 성격이 덜 주목받은 면이 있다. 그러나 지난 10년을 돌아볼 때, 진보 교육감이 더욱 ‘진보적’인 쪽으로 견인되었다고 평가할 수 있을까? 반대로 교육운동 주체들이 더 ‘보수적’인 쪽으로 견인되지는 않았는가? 교육감 개인의 성향이나 소신을 떠나, 의회 구성이나 사회적 역학 관계, 교육 관료들의 관성, 정부와 국회의 제약 등은 ‘더 좌파적인 교육감’을 불가능하게 만든다. 진보 교육감 기획이 더불어민주당 정부에 기여하는 정도에 한정되고 있지는 않은지를 돌아봐야 하는 것이다.


 

사회운동이 선거를 뛸 때

 

보통의 선거에서라면 이러한 과정에서 정당 간의 문제로서 독자 노선이냐 단일화냐 등 논쟁이라도 일었을 것이다. 그러나 교육감 선거에서는 이러한 논쟁조차 제대로 이루어지지 못하고 있다. 교육감 선거는 공식적으로는 정당 개입이 금지되어 있고, 시민단체들이나 각 후보들의 사조직이 선거의 주체가 되는 탓이다. 특히 진보 교육감 후보의 경우에는 개혁적·진보적·좌파적 사회운동단체들이 단일화 과정과 선거 과정을 책임지게 된다. 그러니 진보 교육감 기획이 품고 있는 문제점은 교육운동-사회운동 주체들에게 직접 악영향을 끼친다. 진보 교육감이라는 타이틀 아래 진보적 사회운동의 자원이 동원되고 운동의 독자성과 존재감이 약해지며, 심지어는 운동 주체들이 교육감 등 지자체의 정치권력과 밀착되는 사례도 나타난다.


진보 교육감 시대 10년은 교육운동단체에서 활동하던 이들 중 적잖은 수가 교육청으로 구청으로 도청으로 자리를 옮기는 시간이기도 했다. 교사 활동가들은 승진이나 시험을 통해 자연스레 교육청에 들어갔다. 학부모단체를 비롯해 시민사회단체들에서도 정부 기관과의 협치나 정책 참여와는 차원을 달리하여 직업 공무원이 되거나 교육감 보좌직, 산하 기관의 장 등을 차지하는 경우가 생겼다. 이러한 과정에서 전교조는 물론 단체들 상당수가 운동적인 원칙에 따라 상황을 통제하거나 가이드라인을 만드는 데 무관심한 모습을 보였다. 오히려 ‘우리 편 관료’가 늘어나는 것을 반기고 개인의 영전을 축하하지 않았던가? 한국 시민사회에 정치권력과의 적절한 관계 설정에 대한 문제의식이 얄팍한 탓도 있겠으나, 자신들이 후보 선출에서부터 참여하여 당선시키며 심리적·인적 거리가 지나치게 가까워진 상태라는 점도 크게 작용했을 것이다. 설령 이런 흐름 속에 운동이 그 독립성을 잃지 않았다 치더라도, 안 그래도 부족한 운동의 역량이 제도권이나 행정으로 유출되어 운동이 약화되는 결과에 이르기 십상이었다.


사실 정당은 전문적·직업적 정치 조직으로서 정치인에게 인력과 정보, 명분, 각종 자원을 제공해 주는 중요한 역할을 한다. 정치권력과 시민사회 사이에서는 완충 지대이자 게이트키퍼 역할을 하기도 한다. 또한 정당은 선출된 정치인 개인의 방종을 막고 정치적 비전을 관철시키며 책임 정치가 가능케 하는 장치이기도 하다. 사회운동은 정당의 이러한 역할들을 온전히 대신할 수 없다. 시민사회단체들은 ‘정치적’ 운동을 하긴 하지만, 그것이 (제도권) 정치와 바로 동일시되어서는 안 되고 동일할 수도 없다.


단적으로 후보 단일화의 과정만 보더라도 한계가 많다. 통상의 정당 내 경선이나 정당 간 후보 단일화는 정당들이 그 과정을 책임지고 개인이 져야 할 리스크를 줄이며 결과를 강제할 수 있다. 그러나 진보 교육감 단일화 과정은 후보들에게 가지는 구속력이 약할 뿐 아니라, 경선에서 진 후보 개인들이 그동안 들인 수천만 원 이상의 비용을 포기하고 물러나야 하기에 언제나 잡음이 일었다. 2011년 곽노현 서울시 교육감이 단일화에 응한 상대 후보에게 사후에 돈을 주었다는 이유로 유죄 판결을 받은 일이 대표적이다.


사회운동 진영이 진보 교육감 개인을 통제하는 것도 정당이 할 수 있는 것보다 모자랄 수밖에 없다. 2018년 지방 선거에서 광주광역시에서는 시민사회단체들에 의해 선출돼 후보로 나선 최영태가 아닌 3선에 도전한 장휘국이 당선되었다. 경기도에서도 이재정이 민주·진보 단일화 후보로 나온 송주명을 누르고 재선에 성공했다. 통상의 선거에 대입해 보자면 현직이 탈당하고 무소속으로 출마하여 재선된 셈인데, 일반적인 선거에선 이례적인 경우이겠지만 교육감 선거에서는 이런 경우가 앞으로도 더욱 늘어날 것으로 보인다. 시민사회단체들에는 정당과 같은 구속력도 없을 뿐 아니라 이렇게 되어도 스스로 ‘진보 교육감’이라고 얼마든지 내세울 수 있기 때문이다.


이재정이나 장휘국의 사례에서 보이듯 인지도와 배경을 갖춘 정치인이거나 현직 교육감으로서 이점을 가진 교육감 후보들은 충분히 시민사회단체들을 무시하고 선거를 치를 수 있고 이러한 행보에 대한 부담감도 적다. 당선 이후 교육감으로서 하는 일이야 더욱 말할 것도 없다. 운동의 요구나 정당의 규율 등과 무관하게 단지 후보나 교육감 개인의 성향이 진보적이란 이유로 진보 교육감(후보)이라 불리는 것은, ‘진보 교육감’이라는 기획에서 운동적, 정치적 의미가 희미해지고 있다는 뜻이다. 진보 교육감 기획은 지속 가능하지 않고 효력이 다하고 있다는 징후가 이미 여러 곳에서 드러나고 있는 것이다.

 


‘선거인데 정치적 중립’이라는 역설

 

교육감 직선제에 정당 개입이 불가능하게 된 이유는 ‘교육의 정치적 중립성’을 위해서이다. 그러나 선거는 대의제 민주주의 정치의 핵심과 같은 제도이고, 공직 선거를 치르며 정치를 배제하겠다는 것은 이미 역설이다. 교육의 내용도 방식도 모두 정치적인 이슈인데, 정당이라는 공식적 정치 조직만을 참여시키지 않겠다는 건 일종의 요식 행위처럼 보이기도 한다. 정치적 중립성을 위해 정당을 배제한 결과 도래한 것은 정치적 다양성이 아닌 양당제의 고착이었다. 그리고 정당의 공식적 개입이 금지됨으로 인하여, 교육감 선거에선 정치 세력이 이전까지의 행보나 결과에 대해 책임을 지고 공개적으로 사람들에게 평가받기도 더 어렵다.


2006년 시작된 교육감 직선제는 노무현 정부의 지방 분권 계획으로 도입되었고, 이러한 제도 변화에 대응하여 진보 교육감 기획이 나왔다. 진보 교육감 기획은 수구·보수 우위였던 교육계와 사회 상황을 변화시키는 데 유의미한 성과도 이루어 냈다. 그러나 진보 교육감 기획이 다른 한편으론 양당제의 현실을 지속시키는 데 기여했음은 부정할 수 없다. 게다가 이러한 기획이 지속 가능한지 의문스러운 현재, 과연 진보 교육감을 만드는 것이 교육운동의 우선순위에 두어야 할 과제인지 의문이다. 지역 상황에 따라서 시차는 있겠으나, 나는 진보 교육감이라는 기획을 폐기하거나 전면 재검토해야 한다고 생각한다. 2022년 선거를 준비하기에 앞서 필요한 것은 진보 교육감 기획과 교육감 선거에 대한 논의 아닐까?


사실 제도적 측면에서 해법은 간단하다. 교육감 선거도 정당이 참여하도록 하고, 정당이 책임지도록 해야 한다. 교육의 정치적 중립성을 운운하며 선거에 정당이 참여하지 못하게 한 것은 긍정적인 부분보다 부작용이 더 크다. 후보 검증 및 선출 과정이 되었든, 선출 후 민주적 통제가 되었든 제대로 하려면 정당 등의 정치 조직이 필수이다. 정당이 참여해야 정치적 다양성이 증대할 수 있는 가능성도 더 커진다. 그리고 교원의 정치적 권리 확대 등으로 정당에서 교육 정책에 관한 전문성과 민주성을 높여야 한다. 나는 무엇보다도 시민사회단체들이 무리하게 정당 역할을 대신하다가 사회운동의 역량과 자원이 소진되는 위험성을 경계한다. 지금과 같은 교육감 선거 제도는 운동과 정치 양쪽에 모두 해롭다.


정치적 중립성이란 강박을 벗어난다면, 일반 자치와 교육 자치를 구분하는 것도 재고할 수 있을 것이다. 교육도 우리 사회의 공적인 사안으로 여타의 문제와 같이 논의되어야 하는데, 현 시스템은 마치 교육 관련 행정이나 업무만은 세상일과 동떨어져 있어야 한다는 식으로 분리돼 있다. 이는 중앙 정부가 교육청과 학교를 강하게 통제하던 연장선상에 있고, 교육 제도를 경직되게 만들며 정책이 분절적으로 운영되는 문제에 일조하고 있다. 교육감 직선제를 유지하더라도 장기적으로는 교육청 조직을 일반 행정 체계에 통합시키는 것을 추진해 볼 만하다.


10년 동안 진보 교육감 기획이라는 실험의 성과와 한계는 드러날 만큼 드러났다. 이제는 교육운동이 진보 교육감 후보를 누구로 정할지, 어떻게 선거에서 이길지를 고민하기 이전에, 운동의 입장에서 이 기획이 초래한 결과에 대해 평가해야 한다. 그리고 ‘민주적인’ 교육 행정 제도를 논의하고 이를 구현하기 위한 활동을 구상해야 한다. 교육운동의 입장에서 교육감 선거 제도라는 주어진 판 속에서 어떻게 할지 고민하는 것을 넘어, 제도와 판을 바꾸고 더 나은 제도를 만들어 가는 것이 필요하다.



❶ 이범(2020), 《문재인 이후의 교육》, 메디치미디어, 10쪽.

❷ 교육감의 권한과 가능성, 한계에 대한 전반적인 정리는 [이형빈(2014), 〈진보 교육감 4년은 무엇을 남겼는가〉, 《오늘의 교육》, 20호(2014년 5·6월)] 등 《오늘의 교육》에서 수차례 다루었다.

❸ 전누리(2010), 〈[교육 정세] 민주·진보 교육감의 두 가지 길〉, 교육공동체 나다 홈페이지.(nada.jinbo.net)

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《오늘의 교육》에 실린 글 중 일부를 공개합니다.

《오늘의 교육》에 실린 글 중 이 게시판에 공개하지 않는 글들은 필자의 동의를 받아 발행일로부터 약 2개월 후 홈페이지 '오늘의 교육' 게시판을 통해 PDF 형태로 공개하고 있습니다.